坚守香港普选的法治之路

 饶戈平

 （北京大学法学院教授）

 

    在经历了一百五十多年的英国殖民统治之后，回归祖国的香港即将实施一国两制下的行政长官普选。此举不但在香港自身发展史上、在中国宪政民主史上是一件大事，即便在国际社会也是一个引人注目的话题。香港普选是件好事，全国民众都乐观其成，但普选能否顺利实施关键却在于是否坚持依法办事，在法治的轨道上稳步推进，否则难免事与愿违、欲速不达。

    在一国两制下实行港人治港、高度自治，是香港回归后全体港人所获得的最大民主；普选的实施则是香港市民政治权利的高度体现。民主政治在香港回归后发展的速度、广度和深度都远远超过了港英时期。在这里，高度自治和普选都是国家授权的结果，都是实施一国两制方针的产物；不妨说没有一国两制，就没有今日香港的普选。

    必须同时指出的是，香港普选不同于国家普选，也不同于产生国家领导人的普选，而只是中国的一个特别行政区的行政长官的选举，是一种地方选举。这种性质的普选明显带有中国香港地区的特色，带有一国两制的特色，不可能照搬其他国家普选的模式，也无法套用所谓“国际标准”。香港普选的实施必须符合香港的历史和现实情况，必须符合香港在中国宪政体制下的法律地位，必须符合一国两制的根本宗旨。

    香港是中国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央政府，在香港实行的社会制度概由基本法加以规定。行政长官和立法会的产生办法是香港政治体制的重要组成部分，其修改的主导权和最终决定权在中央；而普选则是香港政制发展的关键环节，如何实施普选当然必须由 中央主导和最终决定。对此，香港基本法早在24年前颁布时就已做出了原则规定，全国人大常委会则在2007年做出了相关决定。

    基本法规定了行政长官和立法会议员最终由普选产生的目标，其中第45条明确规定了普选产生行政长官的程序规则，即由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生。全国人大常委会2007年12月29日有关香港普选问题的决定，确定了实施普选的时间表，重申了修改两个产生办法的五部曲，同时就如何实施行政长官普选的程序安排做出了具体规定：必须组成一个有广泛代表性的提名委员会；该委员会可参照基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成；提名委员会须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人；由香港全体合资格选民普选产生行政长官人选，报中央政府任命。上述基本法规定和人大常委会决定符合香港的实际情况，符合一国两制的根本宗旨，是国家主权权力的体现，是香港普选必须遵循的唯一的宪制性法律根据，也是一条不可跨越的底线。任何偏离、背离或对抗这一法律底线的做法都于法无据，完全违背香港社会的法治传统，也难以为中央政府接受。

    这里需要强调指出的是机构提名原则。提名委员会是基本法规定和全国人大常委会决定所确定的提名产生行政长官候选人的唯一机构，是具有专属性和排他性的法定机构。所谓专属性，就是提名权专属于提名委员会，只有提名委员会才有权提名和产生行政长官候选人人选；所谓排他性，意味着排除提名委员会之外的其他提名主体和提名形式，任何其他机构、团体和个人都没有被法律赋予提名权利。同时，即便在提名委员会内部，也不是实行委员个人提名制，而只能表现为整个委员会按民主程序产生的机构集体提名。这就是香港普选所必须明了和遵循的法律规则。香港社会只能在坚守这一原则的前提下，就产生行政长官的具体办法展开广泛的民主协商和政治咨询。

    人们注意到，在香港当前围绕行政长官普选的政治活动中，有人一直在鼓吹所谓“公民提名”、“政党提名或推荐”的方案。他们打着“争民主”、“真普选”的旗号，把矛头直指基本法规定的提名程序，主张绕过提名委员会，自行组织市民或政党直接提名行政长官候选人人选；或者主张将他们组织的提名过程及提名人选直接塞进提名委员会工作程序，要求提名委员会采纳，否则就是“不民主”、“假普选”，就要鼓动“公民抗命”、“占领中环”、“抵制普选”，如此等等，在普选前夕的香港掀起了一股咄咄逼人的政治风潮。在他们看来，由中央授权实施的香港普选只能按照他们的主张和意志来进行，什么国家主权权力、什么基本法和人大决定、什么法定的普选提名机构和程序，统统都不存在了，香港俨然变成了一个可以自行其事的独立的政治实体。这些主张实际上在绑架媒体、混淆视听，看似是在争取什么民主，其实是在冲击香港民主的法律保障，是在背离基本法的既有规定而另搞一套普选方案，争夺普选的主导权，是试图借普选之机搅乱现行的一国两制秩序，削弱或架空中央对香港的管治权力，把香港社会引向对抗基本法、对抗中央的危险境地。人们很难相信这种违法、抗法的政治主张能够立足于香港这样一个崇尚法律的法治社会，也很难相信这是一种对香港社会整体负责任的理性立场。人们不禁要问，这种主张究竟是在推进普选还是在给普选设置障碍，究竟是在维护还是在破坏香港的法治？倘若真是依了这种主张，普选是否还能在香港实行，一国两制是否还能在香港顺利实施？ 

    法律具有确定性、权威性和强制执行力，容不得挑战与践踏。香港普选只能按照基本法和人大决定的规定来实施，这是中央政府一再阐明和坚守的原则立场。维护和遵循这一宪制性法律，香港社会就能廓清迷雾、扫除障碍，顺利推进普选；偏离、背离或对抗这一宪制性法律，一意孤行，就有可能阻碍、延误甚至搁置普选。孰利孰弊，何去何从，需要人们保持清醒的头脑。

    一国两制是体现香港利益最大化的基本国策，基本法是香港繁荣稳定的法律保障；香港回归、发展至今的局面来之不易，值得人们倍加珍惜。为了实施普选，为了保障普选的顺利开展，排除干扰，坚守法治之路，严格遵循基本法和人大决定办事，显然是香港市民的根本利益所在，是唯一明智和现实的选择，期待这一理念也将成为香港社会的主流民意。  

                   （2014年2月7日香港<大公报>）