谈谈一国两制下的香港行政长官普选

           饶戈平

         (北京大学法学院)

 

    按照基本法第45条规定和全国人大常委会2007年12月29日决定，香港特区将在2017年普选行政长官，标志着香港实施一国两制、推进民主政治的一个里程碑式的重大发展。普选的先期准备即将开始，香港社会各界反响热烈，也引起海内外的高度关注。

    一． 香港特首普选的时空特点

    普选是现代民主制度的标志性内涵，在当前各国的宪政体制中广泛采用。不过,国际社会的普选实践是丰富多样的，表现出各国各地区的不同特色。不久后将在香港实行的普选也拥有自身的时空特点。

    回归祖国前的150多年里,香港长期处在英国的殖民管治下,实行港督治港，谈不上有什么民主制度,更遑论普选。香港真正的民主政治始于回归之后,始于基本法的规定，是实施一国两制、港人治港、高度自治的产物。民主的发展需要经历一个历史过程，香港特区很难跨越式地一步迈进到采用高端民主形式的阶段。基本法规定要根据香港的实际情况和循序渐进原则，最终达至普选的目标，显然是考虑到民主的传统和经验在香港尚不丰富，民主政治的成熟程度在香港也有待提升。香港回归祖国才不过十年，就确定了2017年实行普选的时间表，速度不可谓不快；无论对香港特区还是中央政府，在香港搞普选都是破天荒的第一次，挑战不可谓不大。如何顺利实施普选,需要香港和国家的协同努力。

香港特首普选，不是一个独立国家内的全民普选，也不是一种国家元首的选举，而是实行单一制结构形式的中国的一个地方行政区内的选举，是一种地方行政长官的选举。这种普选不能不带有中国宪政体制的特色，带有地方选举的特征，不能不受制于国家法律的规定和中央的节制，不能简单套用或模仿一般国家层级的、国家领导人的普选经验或形式，只能根据香港的实际情况，根据香港在中国宪政体制下的法律定位，做出符合法律的合情合理的安排。

    二．香港特首普选的法律根据

    《公民权利和政治权利国际公约》缔约国承担了按照公

    约规定实施普选的义务，在本国境内无一例外地适用。但一般国家和地区普选的实施都主要是基于国家宪制性法律的规定，是一种国内法行为；即便受制于有关国际公约的约束，也要通过国内法予以实施。国内法构成一国普选的法律根据。

    根据基本法、中英联合声明以及中英双方的共同努力，香港回归中国后维持了人权公约有关条款在香港继续实施的实际效力，尽管香港已经失去因依附英国所获得的适用条约的地位。但是，从严格法律意义上看，《公民权利和政治权利国际公约》目前不具有在香港适用的法律地位，当前在香港继续有效的并不是整个公约，而仅仅是回归前该公约原已适用于香港的有关规定。因为中国至今尚未正式成为公约的当事国，按该公约第50条的合理推论，非缔约国内的部分领土，无法单独或优先于国家获得适用公约的法律地位。

    即便《公民权利和政治权利国际公约》在香港继续适用，该公约有关普选的第25条B款也不具有在香港实施的法律效力。香港回归前，英国特别对该条款适用香港做出了保留，排除在适用范围之外。迄止到撤退前，英国没有以任何方式表示对其保留的撤销，保留依然有效。中国尚不是该公约的当事国，无权对英国的保留做出任何肯否的法律行为，事实上是维持了该保留的原状，保留继续有效。因此迄今为止，有关普选的公约第25条B款始终不具有在香港适用的效力，该条款不得成为香港普选的法律依据。

    事实表明，即将在香港实行的普选，既不是来源于英国政府的赐予，不是经由中英联合声明所规定，也不是因为受人权公约的约束而产生，更不是由香港反对派争取到的，而是在20多年前，由中国最高权力机关全国人民代表大会在制定基本法时自主规定的。基本法尊重人权公约的有关规定，尊重香港居民的民主诉求，根据香港社会的实际情况，主动规定了在香港特区最终达至普选的目标及实行普选的程序性原则性。全国人大常委会据此进一步承诺，香港可在2017年实行特首普选。毋庸置疑，不是任何别的法律，而只是基本法才构成香港特区普选的法律根据，香港普选当然应该严格按照基本法和全国人大常委会的规定进行。

    三． 香港特首普选的实施模式

    被普遍接受的普选概念始于《公民权利和政治权利国际公约》。该公约并没有明确规定实施普选的特定标准，但强调了“这种选举应该是普遍的和平等的”。如果一定要说普选有什么“国际标准“的话，那么这种标准可定位在“普遍和平等”这一原则上。只要在选举中能够保障普遍、平等权利的实施，那么选举的具体模式是在所不计的。至于如何理解和实施选举的“普遍和平等”，各国的实践各有千秋，不尽相同。联合国人权委员会在其对公约第25条B款的解释时指出，“我们认同没有任何一个适合于所有人和所有国家的政治制度或选举模式”，应该说，这一结论是很实事求是的。实践证明，国际社会并不存在一种统一的普选模式，各国如何实行普选，那是要由各国根据本国或地区的具体情况来自行确定的。

    作为实施一国两制的中国的一个地方行政区，香港如何实行普选，没有现成的模式可循，只能由中央政府根据香港历史和现实的情况，根据香港在中国宪政体制下的法律地位来确定。基本法第45条规定了行政长官产生办法最终达至普选的目标，指出了政制发展必须遵循的原则；附件一规定了产生办法的修改程序；而人大常委会2007年12月29日的决定则认可香港在2017年普选行政长官，规定了相关的工作程序。这些文件形成一套相互关联的原则和框架，香港的普选只能在这一法律框架下进行。至于普选的具体方式则可留待香港市民依法在民主的基础上协商产生，再报中央批准。香港普选的路径和模式即将在这样一个过程中形成，或许这就是有中国香港特色的普选模式。在一国两制下，一方面要最大限度地保障香港市民参与普选的民主权利，另一方面又要坚持普选的开展必须依法实施、体现中央主导，二者有机结合，不可偏废。这或可视为中国香港普选的特色之一。

    香港普选的实施并没有改变香港在中国宪政体制下的法律地位，没有改变基本法所规定的香港政治体制，也没有改变香港特区与中央的政治关系。如何实行普选不能认为仅仅是香港特区内部的事务，中央拥有主导和决定香港政制发展进程的权力。试图采用民粹主义的激烈方式逼迫中央接受某种特定方案，或者坚持超越或违背基本法规定的其他办法，都有悖于实施普选所应遵循的法制原则，不利于普选的顺利开展，是不可取的。

    香港特区政府不久即将开展有关特首普选方案的政治咨询，这是广泛听取香港各界意见、凝聚社会共识的好形式，也是普选全过程中的必要步骤。当前的焦点似集中在候选人的产生上，关系到推选委员会的构成如何更加合理，推选委员的产生如何更加民主，候选人提名的程序如何更加公平，候选人的总人数如何更加适当，等等。这些都是香港市民参政议政、行使民主权利的好机会，有很大的民主空间。期待香港市民能够抓住这一机会，形成一个既能保障香港市民民主权利、又能符合基本法规定和人大常委会决定的政改方案，共同促进普选的顺利进行。

 

(11月26日法学会基本法研究会成立会上的发言)