一国两制下的香港行政长官普选问题

  饶 戈 平 

  (北京大学法学院) 

    一．概论

    1． 民主政治与普选制度

   据史料记载，民主实践起源于古希腊的城邦国家。“民主”一词也最先出现在希腊，词源是Demokratis, 含有人民的统治或治理的意思。

民主是什么？按照美国《布莱克法律词典》的解释，民主就是一种治理模式，在这一模式下国家主权权力归属于全体公民，并由全体公民经由代表制直接或间接地行使（《Black’s Law Dictionary》，6th ed，p432）。民主是什么，简单地说就是人民当家作主，就是针对君主制、贵族制、寡头制的统治而言，由多数人参与国家和社会事务的管理。 民主是一种“民治”的政治制度，是一种政体形式，是一种国家形态（《法律辞典》，p445-446）。民主不只是一个目的，更是一种手段、一个过程，旨在促进国家的善治和社会的发展。

民主可分为直接民主和代议民主。直接民主中，政治决定由全体公民做出，采纳多数人的意见。代议民主中，政治决定由选出的代表做出，代表向全体公民负责。这一概念现在扩大运用于社会、经济领域，强调减少权力、权利、特权和财产上的不平等（《牛津法律大辞典》p.317-318）。

    在民主概念基础上逐步形成的现代民主政治经历了一个很长的历史发展过程。为代议制所推动，19、20世纪民主的基本特征是通过广泛的选举权自由产生代表大会，行政机关通常向代表大会负责并从中获得自己的权力，形成为民主政治制度。与民主相关的其它特征有：定期而自由的选举，独立司法权，新闻、言论、集会、结社自由方面的大量措施，以及法治观念，也就是行政部门和行政官员受法律的约束，并能够要求他们对其侵权行为承担责任。（《牛津法律大辞典》p.318）。

民主政治的一个重要内容就是选举制度的确立。选举是公民的一种政治权利，是指公民通过投票方式选择公职人员、接受或拒绝某种政治主张的一种正式程序，体现“主权在民”原则和公平竞争原则。从历史上看，各国选举实践中公民的选举权曾因其财产、身份、地位等不同而出现过歧视性差别。西方国家的选举权最初就只属于某些特殊公民，并且持续了很长一段时间。选举同代议制密切相连，因为早期的代议制存在选举权严重的不平等，从而在后来使得争取普选权成为代议制改革和民主运动的重要内容。19世纪后西方国家开始出现谋求普遍、广泛的选举权的运动，直至20世纪后半叶，普选逐渐成为现代民主制度的重要指标。   

普选（universal suffrage），也被称为普选权、普遍选举、普遍选举权或普及选权制等，通常被解释为普遍和平等的选举。现代国家中法律所规定的公民选举权包含和体现了普选的几项重要原则：1. 普遍性原则。公民的选举权不受不合理的限制，即不受性别、民族和种族、宗教信仰、教育程度、居住年限、社会出身、职业种类和财产状况的限制，强调选举权的普及性。2。平等性原则。公民在行使选举权时，他们表达的选举意愿在法律上具有同等效力，强调投票权的平等性。3。直接和无记名秘密投票原则，这是保证选举人意志自由表达的必要形式。当然，这些原则在各国的选举实践中表现出多样性的特点。

    2．《公民权利和政治权利国际公约》与普选

    当今世界，普选能够成为相当普遍的国家实践，很大程度上得益于《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）的产生和实施。该《公约》同其他国际人权公约一样，是一类性质特别的国际条约，是一类由缔约国国家承担义务，保障公约所规定的公民的基本权利和自由在本国得到遵守和实施的条约。该《公约》以1948年《世界人权宣言》为基础，于1966年由联合国大会制定，确立了有关个人的公民权利和政治权利的国际标准以及国际保护机制。《公约》于1976年生效，现有约157个参加国。中国政府于1998年签署该《公约》，至今尚待全国人大批准。 

    该《公约》共有53个条款，其中实体性条款为其第三部分的第6-27条，规定了23项有关个人的基本权利和自由。其中第25条专门对选举事项做出了明确规定：

    “每个公民应有下列权利和机会，不受第2条所述的区分和不受不合理的限制：（a）直接或通过自由选择的代表参与公共事务；（b）在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的，并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；（c)在一般的平等的条件下，参加本国公务。”

    与第25条直接相关的第2条的规定是：“本公约每一缔结国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”

    上述条款是迄今为止关于国家选举或普选问题的最重要的国际条约规定，成为各缔约国实施普选的国际法上的根据和保障。在这里，普遍和平等的选举被规定为公民的一项基本的政治权利，而实施普选则被规定为缔约国必须履行的一项义务。

    需要指出的是，“条约不及于第三国”。该公约只对缔约国有效，所有缔约国都承担着履行公约条款的义务，但对声明保留的条款除外。至于非缔约国，原则上不受该公约的制约。

 

    二．民主政治在香港的发展及香港普选的由来

    1． 民主政治在香港的发展

    民主决定于特定的政治体制。所谓政治体制（在香港习惯上简称为政制），通常指政权的组织形式和运行原则，其实质是管治权的配置和行使。各国及各地区的政治体制一般都由国家宪法或宪制性法律所规定。作为一个地区实体的香港的政治体制，以1997 年回归祖国为分水岭，可划分为港英时期和一国两制时期。

   港英时期的政治体制，简单地说就是港督制，本质上是英国人管治香港的殖民主义统治体制。港督由英国女王直接任命，实行权力高度集中的总督制，包括听命于总督的决策、立法咨询制度，行政、立法制度等。在这一体制下不存在选举制度，立法局委任议员的历史就曾持续了142年，完全谈不上现代意义的民主政治。可以说，在英国管治香港的头一百年里，这种以维护港督绝对权力为目标的英人治港政治体制基本上维持不变。

    到了上世纪80年代初，在中国表明要收回香港的意图后，英国人的治港策略发生了急剧变化。在1985年至1997年的过渡时期，英国出于应对撤离香港的政治考虑，匆忙对香港原有政制进行结构性调整。打着“还政于港”、“还政于民”的旗号，急匆匆推行所谓“代议制改革”，在立法局引进选举产生议员的民主机制，实行一套由英国人设计的代议制政权架构，试图将一个“民主化”的香港交给中国。对于这种突如其来的变化，人们有理由质疑英国殖民者在香港推行民主的动机和时机。

     一国两制时期香港的政治体制标志着民主政治在香港的确立。这种体制由基本法加以规定，分为两个层次。一个是在中国宪政体制下中央与香港的关系，中央基于国家主权保有对香港的管治权，其规定主要集中在基本法第二章；一个是香港根据基本法的授权，实行港人治港、高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。同时也确立了香港居民的基本权利和义务，建立起了一套民主政治的体制。其规定主要集中在基本法第三章和第四章。这一政治体制终结了150多年的英国殖民管治历史，开创了中国在香港恢复行使主权、实行民主政治的新时期。这一体制符合一国两制方针，符合香港的实际情况，五十年内维持不变，不存在作大修改的问题。

    但与此同时，在基本法确定的香港政治体制中关于行政长官和立法会的产生办法，又留下了一定的发展空间，留出了民主政治进一步发展的余地。具体讲就是基本法第45条、第68条及附件一、附件二的落实与修改问题，也就是香港政制中一个重要组成部分—选举制度的发展问题。因为基本法第45、68条载明，行政长官和立法会的产生办法根据特区的实际情况和循序渐进原则而规定，最终达至普选的目标，但没有具体规定普选的时间表和实施方式。附件一和附件二规定了香港回归后头十年（1997至2007年）行政长官和立法会的产生办法，但对十年后的产生办法没有具体规定，只是规定了产生办法的修改程序。正因为香港政制中存在着两个产生办法如何修改以及普选如何落实的问题，才出现了香港回归至今的所谓“政制发展”。显然，香港当前的政制发展有其特定的含义，不是指香港特区的整个政治体制，而只是就两个产生办法的修改和最终达至普选目标而言。

    基本法全方位地确立了香港的民主制度。民主制度的议题很广，我们今天偏重就其中的选举制度进行讨论。首先，中国收回香港、恢复行使主权，集中体现了包括香港居民在内的全体中国人民的民主权利，为在香港建立民主制度提供了前提和条件。其次，基本法规定香港保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变，授权香港特区高度自治，由香港当地人自己管理，同时赋予香港居民充分的民主权利，从而使香港的民主制度具有了丰富的实体内涵。第三，充分保障香港居民的基本权利和自由，包括参与管理国家事务及香港事务的各种民主权利。香港居民享有选举权和被选举权，依法产生行政长官和立法会，香港居民在历史上第一次获得了在国家、在香港的主体地位，体现了香港特区民主制度的实质。第四，循序渐进推进民主政治在香港的发展。回归后历届行政长官和立法会议员均由香港本地选举产生。产生行政长官的选举委员会由800人增至1200人，具有广泛的代表性；立法会议员分区直选的数目也在逐步增加，从2004年开始已占立法会一半议席。基本法还规定了最终达至行政长官和立法会全部议员由普选产生的目标。实践表明，香港特区民主制度的设计和发展，妥善处理了香港上下、内外各种复杂关系，保障了香港的顺利回归和社会稳定，相比起港英时期的总督高度集权制无疑是一个很大的历史飞跃。

历史出现了有趣的交织点。中国始终致力于在香港回归后建立、发展民主制度，英国殖民者则在从香港撤退前匆忙推行代议制民主，虽然中英两国对在香港发展民主的目的、意图不同，但在客观上都激活了香港社会长期以来被压抑的民主诉求。

    2． 基本法确立了香港实施普选的目标

    作为香港民主政治重要标志的普选目标是由谁确立、什么时候确立的呢？首先，可以肯定地说不是由英国人确立的，港英时期竭力维护的不是香港居民的民主权利,而是英国殖民者的管治权，英国人没有也不可能提出普选目标。《中英联合声明》也没有规定普选的要求；对于回归后香港的民主如何发展，那是中国人自己的事，英国人没有发言权。其次，是否实行普选也不是当时香港居民自身能够决定的，虽然回归前香港社会出现了有关普选的诉求，但在当地不具有制订政策、法律的能力和权力。当然，普选的创制权也记不到泛民的功劳簿上。真正把普选列为香港民主政治的发展目标、并以宪制性法律加以明确规定的，是中国的最高立法机关全国人民代表大会，是基本法，是在基本法制订时期。从一国两制方针出发，考虑到香港的实际情况和民主政治的发展需求，为有利香港的顺利回归和长期的繁荣稳定，基本法起草委员会广泛听取和接纳了香港市民的意见，在基本法的最终文本中，规定了行政长官和立法会全体议员最终经普选产生的目标，表明了中央对香港民意的尊重和对普选的庄严承诺。

    考虑到香港不具有民主政治的传统，考虑到香港回归后在中国宪政体制中的法律地位，基本法强调要根据香港特区实际情况和循序渐进原则最终达至普选目标。中央一再表明稳步推进香港普选的意愿和诚意。直至2007年12月，全国人大常委会做出决定，明确了香港实行普选的时间表，现阶段则支持特区政府开展有关普选的前期准备。

    围绕普选，就基本法所规定和保障的香港民主政治发展而言，始终受到三方面因素的重大影响：一个是英国殖民者撤退前留下的以民主为幌子推行的代议制政治遗产，他们鼓吹“还政于港”、“还政于民”，试图与中国政府争夺未来香港政制设计的主导权，促使香港变成独立或半独立的政治实体。一个是香港社会有些人一直存在“民主抗共”的政治思维，在“民主”旗号下对抗一国两制，试图把香港民主引入同基本法相背离的歧途。三是香港迄今仍缺乏维护国家安全、香港政权安全的社会意识和法律制度，从而对民主的发展形成制约。不妨说，香港是一个政治上不设防的城市。这三种因素交织在一起，在很大程度上阻碍着香港民主的发展，不能不引起人们高度重视。

 

    三．香港普选的法律根据

    1． 国际人权公约不构成香港普选的法律根据

    作为现代民主制度中的一项重大内容，普选需要严格按照法律规定来实施。条约固然可以成为一国普选的国际法依据，国家承当了必须按照条约规定实施普选的国际义务；但一般而言，如同公民其他的基本权利和自由一样，一国的普选首先和主要的是由国内法加以保障的，首先必须存在国内法上的相关法律根据。即便是参加了人权公约，公约规定也并非凌驾于国内法之上，而且一般也不直接适用，而是经过本国法加以实施。

    中国不是人权公约缔约国，香港也不具有缔约主体资格，不能一般地说人权公约还在适用于香港。那么香港普选的法律根据是什么呢？本来这是一个很确定的不存在争议的问题，因为基本法和人大决定早已对普选有明确规定，但是香港有些泛民人士仍然主张香港的普选必须以《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称人权公约）为依据来实施，特别是要遵循公约涉及普选的第25条B款所确定的标准。那么这种说法有没有道理、能不能成立呢？我们不妨用法律事实来予以回答。

    英国于1976年参加了人权公约，同时声明扩展适用于香港。但是因为当时香港立法局没有实行选举，英国特别提出保留公约第25条B款不在香港适用。所谓保留，就是排除条约特定条款对缔约国适用的法律效力，这种保留也可以经由正式程序予以撤销。尽管后来港英当局对立法局引入了选举机制，尽管公约下属的人权事务委员会在1995年就指出英国的保留已不适应香港的现实，但是直至回归前夕，英国政府在有权利、有理由、有机会撤销保留的情况下并没有采取任何正式的法律作为，英国的保留实际上仍然存在下来，因此公约第25条B款在整个港英时期都不具有适用香港的法律效力。

    基本法制订时期（直至现在），中国还不是人权公约的当事国，无权对英国为香港做出的保留采取任何法律行动，更无权主张该公约继续适用于回归后的香港，只能采取一个灵活变通的办法，维持公约原已在香港适用的实际状况，包括尊重英国为香港作出的有关保留，既不增加也不减少原已适用的任何条款，从而最大限度地延续了香港居民从人权公约中所获得的国际保护。这就是基本法第39条的规定：各人权公约“适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施”。中国的这一立场，最先出现在对香港的十二条政策中，后来又知会了英国，写入了中英联合声明，并且正式照会了联合国秘书长，得到各缔约国的认同。中国这一打破常规的做法，既表明了对回归前国际公约在香港适用状况的尊重，也表达了维护香港居民基本权利的诚意。中国的做法实际上是默认并维持了英国保留的法律效力，回归后在香港继续有效的公约有关规定并不包括涉及普选的第25条B款，当然也就谈不上这一条款在香港适用的问题。

还需要指出的是，从法律上看，中国的做法只是保证了公约原已适用香港的有关规定继续有效，而不能简单地说公约在香港回归后可以继续享有适用的地位。因为按公约本身的规定，在一个国家尚未正式加入的情况下，公约是不允许仅仅适用于该国一部分的。 

    有人或许会提到人权事务委员会的一般性评议。自1995年以来该委员会多次针对香港的人权报告作出评议，认为在香港实际发生的选举不符合人权公约第25条B款的规定，要求对该条款的保留予以取消。香港有人因此把这一评议作为英国保留应该取消的依据和已经取消的证据。然而，无论从法律还是法理上看，这种说法都是不能成立的。人权事务委员会并不是联合国的法定机关，而只是人权公约具有监察职能的条约机构。该委员会由人权专家以个人身份组成，不是权力机关或司法机关，没有被授权作出对当事国有拘束力的决定。其审议结论固然应受到尊重，但毕竟只是建议性质，不具有改变缔约国权利义务的法律效力，当然，也无权对保留在香港的存续问题做出任何实质性改变。更何况，中国尚不是公约当事国，香港也不是缔约主体，该委员会无权要求中国和中国香港对保留的存废采取特定立场。坦率地说，人权事务委员会的一般性评议对香港起不了多大作用，既不能证明有关保留已被取消，也无法作为保留必须取消的法律根据。对此，特区政府政制及内地事务局发言人2013年3月28日的一个回应讲得非常好，他指出，“联合国公约监察机构（指人权事务委员会）所作的建议并非国际法律，故此并没有法律拘束力，而是属于规劝性质。… 我们与委员会在实施个别建议方面或会略有分歧”。

    由上可知，无论回归前后，涉及普选的人权公约第25条B款从来不具有在香港适用的法律效力，当然也不可能构成香港实施普选的法律根据和遵循标准。 

    2． 香港实施普选的法律根据是基本法与人大决定

  虽然中国承诺在香港回归后继续有效的人权公约有关规定，不包

括本来就不适用于香港的第25条B款，但这一立场并不表明中国排斥这一条款，反对在香港实施普选。恰恰相反，中国最高立法机关在制定基本法时，特意把因英国保留而不得在香港适用的第25条B款的实质性内容写入了基本法，对包括普选在内的香港民主政治发展进程做出了明确承诺和保障。基本法和人大常委会决定构成香港普选当然的也是唯一的法律根据。

   具体地看，普选的法律根据主要是集中在基本法第45条、68条，附件一、附件二，和人大常委会2007年12月的决定上。其中 

 1）基本法第45条明确规定了行政长官最终经普选产生的目标，以及推进这一目标的原则和主要程序。条文如下：

 “香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央   

人民政府任命。

    行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。

  行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定”。

  2） 基本法第68条明确规定了立法会产生办法及全部议员最终由普选产生的目标，以及推进这一目标的原则。条文如下：

   “香港特别行政区立法会由选举产生。

立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全体议员由普选产生的目标。

立法会产生的具体办法和法案、议案的表决程序由附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定”。

   3） 附件一规定了行政长官选举委员会的组成，以及2007年后行

政长官产生办法的修改程序。附件二规定了立法会的产生办法、法案、议案的表决程序，以及2007年后产生办法和表决程序的修改程序。

  4）全国人大常委会2004年关于基本法附件一第七条和附件二第三条的解释，阐明了修改两个产生办法的完整程序，即所谓“五步曲”。

  5）全国人大常委会2007年12月有关普选问题的决定，明确了实施普选的时间表以及产生行政长官候选人的有关程序。摘要如下：

“根据香港基本法第四十五条的规定，在香港特别行政区行政

长官实行普选产生的办法时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成。 提名委员会须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人，由香港特别行政区全体和资格选民普选产生行政长官人选，报中央人民政府任命”。

    上述文件确立了香港政制发展和实施普选必须遵循的原则:

   1）中央主导和最终决定原则。政制发展构成香港政治体制的一部分，其设计、制定和修改都不是香港自身能决定的，政制发展的主导权和最终决定权在中央，中央握有对修改行政长官产生办法的批准的权力。普选属于政制发展的核心内容，如何实施只能并且必须严格按照基本法和人大决定来开展。

   2）符合香港的实际情况和循序渐进原则。虽然“一国两制”开创了“港人治港”、高度自治的民主新时代，但民主政制在香港的发展历史并不长，还处在探索和积累经验的阶段。政制发展要符合香港的法律地位和实际情况，要在保持香港社会稳定的前提下循序渐进,平稳过渡到普选。

3）均衡参与原则。行政长官产生办法的修改，包括普选，关系到香港的社会稳定、经济发展，必须兼顾各阶层、各界别的利益，必须考虑到均衡参与，这是业经实践证明行之有效的治港经验。基本法关于功能界别以及选举和提名委员会的规定，正是表明了对这一原则的尊重和坚守。

4）修改行政长官产生办法的程序规则及实施普选的原则。包括修改产生办法的五步曲，实现普选的目标和时间表，行政长官候选人的提名制度等等。

    香港回归17年来的政制发展以及2017年行政长官普选，都源于基本法和人大决定的相关规定。基本法和人大决定构成香港政制发展的宪制性依据，不仅是香港普选的来源和基础，而且是香港普选必须遵循的唯一的法律根据，具有不可挑战、不可逾越的权威地位。

 

    四． 香港普选的模式

    1．一国两制下的香港普选：性质与特点

    预计于2017年在香港实行的普选是香港历史上破天荒的第一次，是香港民主政治发展的一个指标性成果，也是在香港实施一国两制具有里程碑意义的重大事件。目前整个中国内地，除在村一级实行村民直接选举外，尚未实行全国性普选，内地民众也都很关注香港的普选。

香港普选是实行单一制的中国的一个地方行政区域内的民主选举，是地方选举而不是一般的国家普选；是产生地区行政首长的选举，而不是一个国家的国家领导人普选。这种性质的普选既要体现和保障香港地区居民的民主权利，又要尊重中国的宪政体制、符合基本法的要求，因此不能不带有一国两制的特色、带有一国两制下地方选举的特色，不能不受制于国家的法律规定和中央节制。香港普选不可能简单套用或模仿一般国家层级的、国家领导人的普选经验或形式，只能根据香港的实际情况，根据香港在中国宪政体制下的法律定位，做出符合法律的合情合理的安排。

    香港普选本身不是可以包治百病、解决香港所有社会问题的灵丹妙药，而应该是推进民主、促进香港社会发展的一种手段。普选的方向是否正确、成败如何，应该同全面实施一国两制的根本宗旨紧密结合起来，既要有利于改善香港特区的管治状况、促进香港的经济繁荣和社会稳定，又要有利于维护国家主权、安全和发展利益。不能为普选而普选、就普选论普选。

    2.  国际社会不存在普选的统一模式

香港普选是在一个缺乏民主政治传统和经验的前港英统治地区

的社会环境下实施的，是在一国两制下授权高度自治、实行资本主义的地区实施的，有自己特定的时空条件和特色，可以借鉴其他国家和地区的普选做法，但又不能照搬国外普选的标准和模式。

   被普遍接受的《公民权利和政治权利国际公约》规定了人权保护的国际标准，但没有明确规定实施普选的特定标准，只是强调了“这种选举应该是普遍的和平等的”。如果一定要说普选有什么“国际标准”的话，那么这种标准可定位在“普遍和平等”这一原则上。只要各国在选举中能够保障公民普遍、平等权利的行使，那么选举的具体模式是不作统一规范的。美国的由选举团间接选举总统的做法，英国议会由实行普选产生的下院和由世袭、册封、贵族内部推选产生的上院两部分组成的做法，并没有被认为是违反普选的所谓“国际标准”。事实上，如何理解和实施选举的“普遍和平等”，各国的实践各有千秋，无法强求一律。正如联合国人权高专署在其于1994年出版的《人权与选举：选举的法律、技术和人权手册》一书中所指出的，“我们认同没有任何一个适合于所有人和所有国家的政治制度或选举模式”。也如公约下属的人权事务委员会于其1996年对公约第25条B款的解释时所指出的，“公约并未对缔约国强加任何特定的选举制度”。应该说，这些结论都是很实事求是的。实践证明，国际社会并不存在一种统一的普选模式，各国如何实行普选，那是要由各国、各地区根据本身的具体情况来自行确定的。

 

    五。 普选在香港的实施

    在香港普选序幕即将拉开之际，中央多次强调，香港普选必须按照基本法和人大决定来实施，行政长官必须由爱国爱港人士担任，在香港社会引起强烈反响。那么如何认识中央的这一立场呢？

    1。  基本法和人大决定所确立的行政长官候选人产生程序

     基本法和人大决定已经对香港实施行政长官普选作出了框架性安排，概括起来讲包括以下五项内容：

   1）行政长官普选时，需要参照选举委员的现行规定，组成一个有广泛代表性的提名委员会；

   2）任何符合基本法第44条规定资格的人，都可以向提名委员会争取提名，被提名权、被选举权没有不合理的限制；

   3）提名委员会实行机构提名原则，按民主程序正式提名若干名候选人，供香港全体合资格选民选举；

   4）根据提名委员会提名产生的行政长官候选人，香港全体合资格选民均有一人一票的投票权，选出行政长官人选，选举权是普及而平等的。 

   5）行政长官人选在香港当地产生后，报中央政府任命。

    上述五项步骤应该说已构成一个符合香港实际情况、有法律根据、公平合理的普选框架安排，同世界各国各地区的普选相比，没有实质性差别。当然在这一框架下有关普选的一些技术性细节问题，还可由香港社会广泛讨论，凝聚共识，形成具体的实施办法。

行政长官候选人的产生过程是一个法定程序，包括法定的提名机构、机构提名原则、提名的民主程序等内容，构成一人一票普选的前提和基础。这一程序不是可以任由个人或团体自行组织、决定或更改的。

提名委员会是基本法和人大决定确定的唯一的提名机构，参照体现了香港民主政治传统和均衡参与原则的选举委员会而组成，代表了香港社会各阶层、各界别的利益和诉求，具有广泛的代表性和相当的认受性。如果仅仅因为它的法定机构性质，就贬损它的社会基础，试图把它同香港民意对立起来，排除在广大选民之外，说成是什么“小圈子”选举，恐怕是说不通的。

    提名委员会是具有专属性和排他性的法定机构。这里的所谓专属性，就是行政长官候选人提名权专属于提名委员会，只有提名委员会才有权提名和产生行政长官候选人人选；所谓排他性，意味着排除提名委员会之外还存有其他的提名主体和提名形式，任何其他机构、团体和个人都没有被法律赋予正式提名的权利，不得以各种名义削弱、架空或取代提名委员会的职能。

    提名委员会按民主程序实行机构提名。这意味着不单不存在由法定机构之外的任何个人或团体提名的空间，即便在提名委员会内部，也不是实行委员个人提名制，而只能表现为整个委员会按民主程序集体提名。当然，任何合资格市民尽可以自行向提名委员会争取提名。

现在香港有人坚持“公民提名”、“公民推荐”、“政党提名”“政党推荐”等名目的要求，姑且可以视为一部分人的民主诉求，但任何民主诉求都不能脱离法律、对抗法律，都不具有无视法律、自行其是的特权。这些诉求不但不能从基本法和人大决定中获得任何支持的根据，而且明显违背基本法的立法原意，从法律上看站不住脚。

   2。关于行政长官候选人的政治标准 

    中央政府一再强调行政长官的爱国爱港标准，那么，行政长官候选人在基本法明文规定的条件之外，还应不应该具有政治标准，政治标准是否具有法律意义呢？

  1）为什么要规定政治标准

    一个国家、一个地区的领导人首先定位为政治人物，当然而且必须具有一定的政治立场；而对领袖人物的选举不可能不包含政治标准的考察。看看世界各国实践，要求候选人爱国、忠于国家都是不言而喻的最起码的政治标准；从国家主权的角度看，这也是最低限度的政治要求。具体到香港行政长官候选人，中央之所以提出爱国爱港的政治标准，主要是由香港在中国宪政体制中的地位、中央与香港的关系以及行政长官的特殊身份所决定的，体现了基本法的内在要求。

    香港不是独立的政治实体、可以自行其是，而是中国领土，归属在中国主权之下，受中国宪法和基本法约束、受中央政府直接管辖，承担有维护国家主权、安全和发展利益的义务。基本法授权“港人治港”、高度自治，中央不从内地派遣官员直接治理香港，但并不是说中央就不具有或是放弃了对香港的管治权，怎么可以设想，一个单一制国家的中央政府对自己地方政府的高官能够没有任命和约束的权力呢？不是这样的！基本法明确规定中央享有对行政长官和其他高官的任命权和监督权，这其中当然包含有对行政长官的政治要求。因为行政长官不单是香港特区的首长，是特区政府的首长，还是中央任命的官员，是中国的一个高级官员；他不但要对香港负责，还必须对中央负责，承担着在香港实施基本法的领导责任，有服从中央指令的义务，可以说行政长官是香港特区对中央负责的第一人，是连接中央和香港的政治桥梁。如果一个候选人连爱国爱港这一条最起码的政治标准都不具备，怎么设想他能够获得中央政府的信任和任命、能够在香港承担起领导实施基本法的职责？作为代表国家行使主权的中央政府对香港行政长官候选人提出爱国爱港的政治标准难道不具有正当性、必要性、难道是过分的、多余的吗？

   2）政治标准是否具有法律意义

有人以“爱国爱港”仅仅是一个政治标准、不是法律规定为理由，就把它同基本法割裂开来、对立起来,否认它的正当性，这种说法能够成立吗？

诚然，看起来“爱国爱港”标准是一种基于价值观的政治判断，是一种政治语言的表述。但是这并非说政治标准就没有法律根据，不具有法律意义，不存在与法律规定内在的逻辑关系。不是这样的。

    爱国爱港是基于基本法关于香港政治体制的原则而提出来的，符合基本法立法意图的要求，因此，它的内涵完全能够借用法律语言来表述。在法律语境中，爱国爱港标准不妨表述为一个候选人必须满足“拥护香港回归祖国、拥护并遵守基本法”的法律要求。因为香港回归是确定的法律事实，基本法是公认的宪制性法律。只要承诺并践行这两点，就意味着候选人通过法律确信方式承认香港是中国的一部分，承认中国的国家主权，承认中央政府对香港具有管治的权力；就意味着承担有爱国家、维护国家权益的义务，承担了实施一国两制和基本法的义务。一个候选人只有承诺并践行“拥护香港回归祖国，拥护并遵守基本法”，具备爱国爱港的立场，才能满足参选行政长官的最起码的政治要求。在这里法律的内在要求和政治标准的内涵是吻合的、统一的。

    全体香港人不是都见到过行政长官和其他高官就职前要出席一个宣誓仪式吗？其实在他们的誓词中都包含有“拥护香港回归，拥护和遵守基本法”的内容。宣誓仪式是一个法定程序，对行政长官和其他高官产生法律拘束力，表明他们都承担了爱国家、维护国家权益的义务。既然行政长官能够用宣誓的法律方式来表达自己的政治立场，那么为什么不能在普选过程中对候选人提出爱国爱港的政治要求呢？显然，爱国爱港，不仅仅是一种政治要求，也包含着法律的内在要求，是政治和法律的融合。 

    强调行政长官人选必须是爱国爱港人士并不是今天才提出来的，而是包含在基本法的立法原意中，是20多年前基本法起草过程中就曾强调过的一项政治原则。人们还记得，当时邓小平先生曾多次对基本法起草委员会阐明过这一原则，并为起草委员会所接受。这一原则的要求体现在基本法的多个条款中，在基本法草案先后两次征求意见的过程中早已公诸社会，被香港同胞广泛认同，怎么到今天就突然成了一个外来之物、强加之物了呢？

普选必须以基本法和人大决定为依据，行政长官要符合爱国爱港标准，这是中央为香港普选划出的底线，符合“一国两制”的根本宗旨，体现了国家主权和基本法的要求。任何偏离、背离或对抗这一底线的做法都于法无据、与理相违。

    行政长官普选问题一直是回归以来困扰香港社会的重大争议问题，这一问题不仅涉及到香港社会各阶层、各界别的政治利益分配，而且涉及到中央和香港特区的权力关系，错综复杂，事关全局。问题的症结所在，就是是否允许与中央对抗的人成为行政长官，争议背后的实质就是争夺香港管治权的斗争。现在香港社会的许多说法，例如“国际标准”、持不同政见者等等，都不过是对这一核心问题的包装， 值得人们引起警惕。

    “一国两制”是体现香港利益最大化的基本国策，基本法是香港繁荣稳定的法律保障。香港回归至今的民主政治成果来之不易，值得人们倍加珍惜。为了保障普选的如期举行，香港社会有必要严格遵循基本法和人大决定办事，排除干扰，形成共识，推动政制发展各个步骤的顺利实施。显然这才是香港市民的根本利益所在，是唯一明智和现实的选择。衷心祝愿香港普选目标的如期实现。 

    以上内容仅仅是我个人对香港普选问题的观察和认识，与各位交流，不代表任何机构。谢谢大家。 

 

 

               （2014年为香港高级公务员班讲课稿）