在香港，围绕普选的政治主张层出不穷，“全民公投”和“取消功能组别”不过是最近叫得最响的两个而已。这些政治主张的一个共同特点，就是一谈起普选问题来就言必称人权公约（特指《公民权利和政治权利国际公约》），强调以人权公约、特别是其中关于普选的第25条B款，作为自己主张的法律根据。殊不知这一所谓根据是不能成立的，香港普选的法律根据是基本法而不是人权公约。

 

    一．不是人权公约而只是公约的有关规定适用于香港特区

    香港回归后，人权公约在香港的法律地位发生了变化，它不再是作为一个公约整体上适用于香港，而只是公约原已适用于香港的有关规定继续有效。港英时期人权公约在香港适用，是因为英国正式签署、批准了公约并声明适用于香港。中国对香港恢复行使主权后，香港对英国的条约依附关系不复存在，在国际公约的加入与适用方面香港特区必须以中国的立场为依归。香港回归至今，中国虽已签署但尚未批准人权公约，尚不是公约的缔约国，从法理上讲，不能说公约已适用于中国，中国也不具有要求公约适用于香港的法律地位。

    更重要的是，公约强制性要求缔约国必须在其全部领土上一律适用于公约的各项规定，不得有例外（公约第50条）。这就是说，公约不允许只在国家的特定地区适用。要么加入，全国适用；要想只在部分地区适用，就不得加入。按此规定，在中国尚未成为公约缔约国的情况下，作为中国一部分的香港无法取得适用公约的法律地位。因此，如果说人权公约已经适用于香港特区，不但与公约的规定不符，而且在法律逻辑上也是无法成立的。

    为了不因香港回归而影响香港居民原已享有的由国际公约保障的各项权利，为了规避因中国不是当事国而无权主张公约继续适用于香港的技术障碍，中国政府采取了灵活变通的办法，分别在中英联合声明、基本法以及递交联合国秘书长的声明中确认，人权公约原已适用于香港的有关规定在香港回归后继续有效，通过本地法律予以实施。显然，这里确认继续有效的是公约有关规定而不是公约整体。中国政府的这一做法业已得到国际社会的默认。

 

    二．涉及普选的公约第25条B款从来不具有在香港适用的法律效力

    英国政府在1976年递交公约批准书并声明延伸适用于香港时特别指出，对涉及普选的第25条B 款以及其他几项条款予以保留，不在香港适用。因为英国始终坚守的这一保留，在整个港英时期，有关普选的公约条款不具有在香港适用的法律效力。

中国政府尊重人权公约在香港回归前的适用状况，包括尊重英国特为香港做出的相关保留，实际上是继续和维持了英国保留的法律效力。中国政府承诺的在香港回归后继续有效的人权公约有关规定显然不包括英国保留的第25条B款，因此，这一条款在香港回归后同样不具有在香港适用的法律效力。既然如此，公约第25条B款就无以成为香港实行普选的法律根据。

    有人引用国际上“人权事务委员会”对香港人权状况的审议结论来证明上述保留已经失效，因为该结论曾经指出，香港立法会的选举不符合公约第25条B款的规定，应予改进。这一说法看似有道理，但是不具有撤销英国保留的法律效力。这里所说的“人权事务委员会”并不是联合国的一个部门，不是联合国人权委员会，而只是《公民权利和政治权利国际公约》所设的一个条约机构，由若干法律专家以个人身份参加组成。该委员会并非司法机构，没有被授权作出对当事国有拘束力的裁决；其审议结论仅仅是建议性质，不具有改变缔约国权利义务的法律效力。按《维也纳条约法》第23条的规定，一项保留的撤回必须由缔约国自身以书面方式提出，方为符合程序，旁人无权代劳。显然，由于机构性质和职权的限制，公约人权事务委员会的审议结论无权决定一个缔约国保留的存废问题，其建议性质的结论无论对英国、对中国还是对香港都没有拘束力，无法作为证明有关保留已经失其效力的证据。

    也常有人引用1995年香港上诉庭祁彦辉（Keith,JA）法官的一份判词，来证明公约第25条B款已具有在香港适用的效力。因为祁彦辉法官曾指出，香港一旦成立由选举产生的立法会，上述条款就会适用于立法会选举。其言外之意是说英国的相关保留届时将自动归于无效。那么香港法院是否具有撤销英国保留的权力，法院判决是否具有改变公约在香港适用范围的法律效力呢？

    按照英国的宪政体制，有关条约缔结或加入的权限属于政府，批准权则在王室。至于法院，虽然在判案中可能涉及对条约的理解或解释，但其判决不具有改变英国在条约中的权利义务的效力。因为有关条约保留的撤回，其决定权在英国政府或王室，不但不在作为海外属土的香港法院，甚至也不在英国本土法院。香港法院没有被授权就英国保留是否继续有效做出裁定，祁彦辉法官的判词就其涉及英国保留的这一部分而言，明显超越了香港法院的权限，缺乏法律根据，因而其法律效力也难以成立。公约在香港的适用范围并不能因此而发生改变，也缺乏证据表明国际社会已将香港法院的这一判决视为英国对其保留的正式撤回。

    三．基本法明确规定了香港实行普选的目标

    尽管中国承诺的在香港回归后继续有效的人权公约条款只限于原已适用于香港的“有关规定”，不包括涉及普选的第25条B款，但决不表明中国排斥这一条款、反对在香港实行普选。恰恰相反，中国最高立法机关在制定基本法时，明确把因英国保留而不得在香港适用的这一条款的实质性内容写入了基本法，对包括普选在内的香港民主发展进程做出了承诺和保障。众所周知，基本法第45条和第68条已分别规定了特区行政长官和立法会议员最终达至普选产生的目标。全国人大常委会在其后有关决定中又进一步明确，允许香港特区循基本法规定的原则，分别在2017年及其后实行行政长官和立法会议员的普选。事实证明，是中国最高权力机关而不是别的什么人、是基本法而不是人权公约，提出并规定回归后的香港实行普选。所以，香港普选的法律根据别无他处，只能是作为宪制性文件的基本法。现在有人抓住在香港没有实施效力的公约条款不放，大做文章，却置规定了香港普选的基本法于不顾，制造基本法与公约之间的冲突，用人权公约来抗衡、压制基本法，显然不是一种尊重法律、尊重事实的做法。