饶戈平 :  香港普选的法律根据是基本法                            

                        

 

    香港回归后，由于其对外条约关系从依附英国转为依附中国，人权公约在香港的法律地位发生了明显变化，它不再是作为一个公约整体上适用于香港，而只是公约原已适用于香港的有关规定继续有效。这是因为公约第50条对适用的地域范围有严格限制，无论中国是否加入人权公约，都不得主张条约仅在中国的某一地区适用。因此,现阶段说人权公约整体上仍适用于香港是缺乏法律依据的。

    基本法第39条承诺香港回归后继续有效的人权公约有关规定，不包括涉及普选的第25条B款。因为英国当年提出保留的缘故，该条款从来不具有适用香港的法律效力。尽管后来立法局引进了选举机制，尽管人权事务委员会曾指出该保留不合时宜，但英国政府在其有权利、有理由、有机会正式撤销保留的情况下没有提出书面申请，根据《维也纳条约法公约》第23条4款规定，保留的效力依然存在。

    中国不是人权公约当事国，无权对英国的保留采取法律行动;但中国政府尊重人权公约在香港回归前的适用状况，包括尊重英国为香港做出的相关保留，回归后实际上继续和维持了英国保留的法律效力。

    虽然公约下属的人权事务委员会几次提出英国的保留应予撤销, 但因为该委员会不是司法机构或权力机关,其评审意见只具有建议性质,不产生法律效力,当事国没有遵循的义务，不足以影响英国保留的存废，也无法作为保留已经失效的证据。

    由上可见，不论回归前后，涉及普选的公约第25条B款都不具有在香港适用的法律效力，香港不承担实施该条款的义务。显然，人权公约条款无法成为香港普选的法律根据。

    那么香港普选的法律根据是什么呢？答案只有一个，那就是基本法和全国人大常委会决定。尽管中国承诺香港回归后继续有效的人权公约条款不包括涉及普选的第25条B款，但决不表明中国排斥这一条款、反对在香港实行普选。恰恰相反，中国最高立法机关在制定基本法时，为尊重香港民意，明确把因英国保留而不得在香港适用的25条B款的实质内容写入了基本法，承诺特区行政长官和立法会议员最终达至普选产生的目标。其后全国人大常委会还为此决定了实施普选的时间表和相关安排。事实证明，是中国最高权力机关而不是别的什么人,是基本法而不是人权公约，提出并规定回归后的香港实行普选。所以，香港普选的法律根据必须是且只能是基本法和人大决定。现在有人抓住在香港没有实施效力的公约条款不放，大做文章，却置规定了香港普选的基本法于不顾，制造基本法与公约之间的对立，用人权公约来抗衡基本法，显然不是一种尊重法律、尊重事实的做法。

                (2014年8月27日香港<星岛日报>)