高扬起一国两制的光辉旗帜

  --- 香港白皮书解读心得

  

             饶戈平

               （北京大学法学院教授）

 

    解决台湾、港澳问题的一国两制方针提出有30多年了，香港基本法颁布24年了，香港回归祖国也已经17年了,当前或许是能够对一国两制做出某种阶段性评说的合适时机了。2014年6月10日国务院新闻办公室发表了《一国两制在香港特别行政区的实践》白皮书，高扬起一国 两制的旗帜，全面总结一国两制在香港的实践和成就,深刻阐释一国两制的内涵和深层次问题，在香港、内地和国际社会引起很大反响。香港民众的反应尤其强烈，赞好、拥护者有之，困惑、疑虑者有之，诋毁、反对者有之，一时间街谈巷议，众说纷纭。之所以产生这样对立、激烈的反应，除了评议者各自政治取向的差异外，同长期以来人们对一国两制方针缺乏正确认识有关，也同对白皮书本身缺乏正确认识有关。本文不揣浅陋,试就白皮书的主要内容和相关问题谈谈自己的学习心得。

 

    一.白皮书的主要内容和意义

    1.白皮书的主要内容

白皮书具有官方文件的性质，是中央政府就特定问题对外陈述国情、阐明政策的一种形式。自1991年以来国新办发表了近90个白皮书，内容涉及各个领域。关于香港问题的白皮书目前是唯一的一份。

香港白皮书全篇约有2.3万字，内容丰富厚重,其实主要是讲了两个问题；一个是全面总结在香港实施一国两制的经验和成就，一个是对全面准确理解和贯彻一国两制方针给予最新的权威阐释。考察一国两制在香港的实践要有一个标准,要有一个出发点和落脚点,那就是一国两制方针的根本宗旨,即有利于维护国家主权、安全和发展利益，有利于保持香港长期繁荣稳定。白皮书全篇正是以这一宗旨为依据而展开的。

    香港白皮书分为五大部分：

    第一部分简要回顾了在一国两制方针指引下香港顺利回归祖国的历史过程。一国两制方针就其要旨，主要用于解决两个问题,一个是解决部分领土如何回归祖国的历史遗留问题,一个是解决回归后地区如何治理的问题。中国政府按照一国两制方针，制定了解决香港问题的十二条政策，同英国政府举行谈判，发表中英联合声明，保证了香港的平稳过渡、顺利回归，由中国恢复行使主权，成就了国家和平统一大业中的一大目标，可视为一国两制方针取得的第一个大成功。

    第二部分讲特别行政区制度在香港的确立。这也是一件具有开创性和国际意义的大事。国家对回归后的香港实行特殊的管理制度，允许香港实行同内地不一样的制度，保留和发展资本主义，并由国家授权香港实行一国两制、港人治港、高度自治，从而在中国宪政体制下开创出一种特别行政区制度。在这一制度下，中央拥有对香港地区的全面管治权，既依法直接行使管治权，又授权香港依法实行高度自治，并对这种高度自治实行监督。一国两制构成中国特色社会主义的重要组成部分，构成国家新时期的一项基本国策。

    第三部分讲香港特区各项事业取得全面进步。白皮书用大量确凿的事实和统计数据，展示了香港回归17年来在一国两制框架下，在政治、经济、社会、对外事务等各方面所取得的进步和成就，展示了香港社会所保持的繁荣稳定，进一步验证了一国两制方针的正确与成功，有很强的说服力。

    第四部分讲中央政府对香港特区繁荣发展的全力支持。同样也是用事实说话，证实了17年来中央如何发挥一国两制实施中的主导作用，祖国内地如何根据一国两制方针为香港的繁荣发展提供坚强后盾，展示了两制之间、内地和香港之间交流合作的密切关系，进一步表明一国两制的优越性和成功。

    第五部分讲全面准确理解和贯彻一国两制方针政策，是全文的重点所在。这一部分集中表达了一个观点：一国两制方针是香港特区保持繁荣稳定的最佳制度安排，是解决香港当前和未来发展中问题的根本保障；而要贯彻好这一方针，关键在于要全面准确地理解和贯彻一国两制方针。这一部分直面现实，结合香港实施一国两制过程中遇到的新情况、新问题，对一国两制方针中的几个重大理论问题进行了权威阐释和最新解读。其中包括：对一国两制含义的全面准确认识，坚决维护宪法和基本法在香港的权威，坚持以爱国爱港者为主体的港人治港，坚定支持行政长官和特区政府依法施政的原则立场，以及继续推动内地与香港的交流合作。这一部分偏重理论阐述，有深度，逻辑性强，有很强的说服力和感召力。 

    2.白皮书的目的和意义   

    坦率地说，香港回归以来，内地对一国两制方针的研究、宣传和推广，对香港实行一国两制实践的介绍传播，是不够重视、不够充分的。很长一段时间里,内地媒体有关这方面的信息数量很少、渠道不畅，内地民众、官员对一国两制知之不多，对香港的深入了解甚少，以至于对香港当前出现的一些问题表现出困惑不解。

    在香港本地，虽然人们天天在讲一国两制和基本法，但看来政府的正面宣传和推广力度还不够，对一国两制全面准确的理解没能成为社会主流意识。出现在主流媒体的更多的是一些误解、曲解和片面宣传，致使长期以来社会上存在不少模糊认识和片面理解，不能正确评价和肯定一国两制的实践和成就，不能正确对待香港社会发展中存在的问题，一些民众容易被人误导和煽动。在一些涉及一国两制和基本法重大问题的关键节点，容易引发政治争拗和社会震荡。泛民派中的激进分子歪曲、攻击、反对一国两制方针的言行似已常态化，外国传媒对香港情况的选择性报道，也往往影响国际社会对香港实施一国两制的正面评价。

    总之， 如何给世人描绘一幅香港实施一国两制真实情况的图景，如何澄清笼罩在人们头上对一国两制认识上的迷雾，阐明和捍卫作为国家基本国策的一国两制方针，这个任务责无旁贷地落到了中央政府身上，实有必要由政府出面发声，彰显真实全面的事实，阐述政策原意，激浊扬清，正本清源。而实现这个任务的载体就选择了白皮书这种形式，白皮书由此开始酝酿和产生。从去年下半年以来，中央就组织有关部门和专家撰写香港白皮书，经过多方面的反复讨论、修改、征求意见，数易其稿，终于在今年上半年完成写作，在香港回归17年前夕正式发布，同时也翻译成七国文字对国际社会发表。

    整个白皮书从国家立场和历史眼光来看待一国两制在香港的实施，立意高，视野广，从容大气，沉稳自信；通篇摆事实，讲道理，内容厚重，数据翔实，论理清晰，阐述权威；针对性、应用性都很强，是近二十年来有关香港问题不可多见的重量级文章。 

    白皮书用事实证实了一国两制方针的正确与成功，总结了实施一国两制的经验，充实和丰富了一国两制理论的内涵，向海内外表明了中国政府坚定不移地坚持实施一国两制的意志和信心。特别是在香港社会面临民主政治发展的关键节点之际，全面准确地阐释一国两制方针政策，旗帜鲜明地重申中央推进香港普选的原则立场，引导人们按照基本法和人大决定顺利实施普选，对香港当前和长远的发展具有重要的指导意义。

时机问题和效果问题  有人说白皮书是专门针对香港的所谓“占中公投”、“七一游行”而发，是针对港人的民主诉求而发，激化了当前香港社会的政治对抗;有人甚至说是白皮书的内容僭越了基本法,扩大了中央权力,否定了高度自治,等等。这些说法明显带有对白皮书内容的误解和曲解，也是对白皮书效果的片面观察和错误判断；既有主观臆测的成分，也带着有色眼光和偏见，更不乏出于政治目的的污名化炒作。我们要从战略全局、从长远效果来看待白皮书的发表及其意义，而不为眼前的局部的现象混浊自己的视线。 

    中央政府有权就任何议题、在任何时节点上发表白皮书，无可厚非；它所针对的通常是一些重大的、带有全局性影响的问题，是深思熟虑、充分准备，而不会仅仅为应对眼前的具体事项仓促作为。在很多人们看来，香港白皮书其实应该发表得更早些、更多几次才好。 

白皮书虽然并非针对香港特定政治活动而发，但肯定会对香港涉及一国两制核心问题的政治争议产生重大影响。白皮书用事实说话，做理性阐释，纠正模糊认识，批驳错误观点，对多数人而言是一种必要而及时的引导，是一件好事情。但也不可避免地触及到一些人的痛处，有人诬蔑、反对，不足为奇。我们要善于对各种意见作出鉴别和判断。

 

    二. 全面准确地理解一国两制方针

    白皮书的重点是在第五章，即“全面准确地理解和贯彻一国两制方针政策”。这一章涉及的重大问题、理论问题较多，本文在这里仅就人们思想认识层面的问题谈谈自己的看法。

    一国两制是一项史无前例的开创性事业，对香港和香港同胞来说是重大的历史转折，整个香港社会面临宪政秩序的重大变革，不论是政府官员、一般民众还是政治团体，都是一种崭新的经历。如何在一国两制下实行港人治港、高度自治，发展资本主义，人们需要有一个转型和适应的过程。香港社会还有一些人没能完全适应这一重大的转折和变革,对一国两制和基本法存在着模糊认识和片面理解。当前香港出现的对经济社会和政制发展问题上的一些不正确观点都与此有关。这里仅结合香港社会一些人们思想认识上的三个误区加以分析。 

    1. 如何正确认识一国与两制的关系

    对一国两制认识的误区之一，在于未能全面准确地理解一国与两制的关系，表现为重两制、轻一国。持此认识者还没有完全适应香港回归中国的现实，欠缺国家意识和国家主权观念，眼睛里只能有两制、特别是香港的这一制，而很少顾及到一国。他们不清楚，一国两制方针是一个由一国和两制两部分有机结合的整体。在这个整体中，始终居于主导和决定地位的是一国，是一个主权的和统一的中国，一国两制本身就包含着一国对两制的统领关系以及两制对一国的依存关系。一国和两制之间并非等量齐观、平起平坐，而是有明显的层级之分、主次之分、源流之分。正是因为首先有了一国，才得以制定一国两制方针，才能够派生出两制、产生香港基本法，才出现一国两制的成功实践。环顾世界上近两百个国家,有哪一国能够提出和实施一国两制？古语道“皮之不存，毛将焉附”，倘若没有一国，何来两制，何来港人治港、高度自治？讲一国两制首先要强调一国原则，实属理所当然。正因为一国是两制存在的前提和基础，两制受制于一国，那么为维护两制、特别是香港这一制起见，首先就应该维护一国、坚守一国原则。如果像有人主张的那样，脱离一国谈两制，只讲两制不谈一国，或者片面强调两制、特别是香港的这一制，忽略、架空甚至对抗一国，其结果无异于舍本求末、自毁长城。

    正确认识一国与两制的关系，还必须处理好两制之间的关系。香港、内地两制之间的确存在着很多差异，表现在社会制度、意识形态、价值标准和风俗习惯等各方面。这些差异是在两地不同的历史发展过程中形成的，短期内不易消除，但它们又都受到宪法和基本法的保护，在一国之下长期共存。一国两制的特点之一就在于求大同、存大异。在这里严守两制之间的分际，彼此尊重、互不干扰、不同而和、相互促进，是十分必要的。在两地交往扩展和深化的过程中，香港有人渲染、夸大两制之间的差异，进而把它曲解为两地民众的对立，甚至推波助澜将其演化为香港与一国间的对抗，在客观上严重干扰香港市民在国家认同和人心回归问题上的认识，这种倾向值得人们引起警惕。

    2. 如何正确认识中央和香港特区之间的权力关系

    对一国两制认识的误区之二，在于未能全面准确地理解中央和香港特区之间的权力关系，表现为重高度自治、轻中央权力。持此认识者尚未适应香港宪政环境的变化，尚未适应香港是直辖于中国中央政府的特别行政区的法律地位，尤其是忽视了香港高度自治权的来源、性质和限度。他们不清楚，在中国单一制结构的宪制下，国家权力集中于中央，中央权力机关代表国家行使主权，依法统一行使国家的管治权；地方不存在固有权力，只享有被中央授予的特定的地方事务管理权。中央与香港之间不是所谓分权关系，而只是决定和被决定、授权和被授权的关系。中央在保留自己对整个香港管治权的同时，也依法授权香港实行地方自治，香港高度自治权的唯一来源即在于中央授权。授权也可视为中央行使主权的一种方式，中央权力构成地方自治的权力保障。白皮书对中央与香港之间权力关系的论述，完全符合一国两制方针和基本法，并没有任何改变和新的添加，而只是鲜明地阐释了以前不够清晰或是被曲解了的一些观点。

    虽然香港的高度自治被公认为单一制国家内自治程度最高的地方自治，但绝非一种无限自治或完全自治，而是被严格限定在基本法确立的范围内，并受中央节制和监督；在香港的高度自治之上始终存在着中央的管治权。中央固然要尊重、保障香港的高度自治，香港也承担着服从和维护中央权力的义务。香港社会有些人不情愿承认、甚或抵制基本法规定的中央对香港的管治权，片面强调香港的高度自治，有意把香港往独立或半独立的政治实体路上引，在客观上造成中央管治权和高度自治权之间的对立关系，阻碍一国两制的顺利实施。

    3. 如何正确认识宪法和基本法在香港的地位。

    对一国两制认识的误区之三，在于未能全面准确地理解中国宪法和基本法在香港的地位，表现为忽略、漠视宪法，选择性适用基本法。众所周知，作为国家的根本大法，宪法在包括香港在内的中华人民共和国领土范围内具有最高的法律地位和法律效力，对中国的所有行政区域和公民都具有拘束力。宪法也是国家制定香港基本法的依据，并和基本法一起共同构成香港的宪制基础；但基本法终究不是宪法，不应也无法取代宪法的至尊地位，相反基本法必须服从宪法并置于宪法的框架内来理解。虽然因为实施一国两制，宪法中涉及社会主义制度的条款原则上不在香港适用，但是有关国家的宪制结构和主权行使的许多规定同样对香港产生法律效力，香港也承担有遵从和维护宪法的义务，而不论香港本地适用何种法系。很难想象，作为中国领土一部分的香港可以游离在中国宪法之外。那些漠视宪法在香港的地位、否认宪法对香港效力的说法，客观上会造成以基本法排斥宪法、将香港同中国的宪制秩序相脱离的效果，进而瓦解一国两制的宪制基础。

    作为一国两制方针的法律化、制度化，基本法规定了香港特别行政区的制度，在香港具有宪制性法律地位，凌驾于香港本地法律之上。香港特区的所有行政、立法、司法行为，在香港的个人以及一切组织和团体的活动，都必须遵行、符合基本法，尊重和维护基本法的权威。任何藐视、挑战基本法的言行都是对一国两制秩序的损害。基本法是一个整体，160个条文彼此关联、不可割裂，不可断章取义。对基本法的实施应持全面准确贯彻的负责任态度，而不能采取选择性适用的实用主义做法，不能造成基本法条款之间权利和义务、局部和全局关系的断裂。在香港，有人就只强调那些可以从中获取权利和权力的基本法规定，而对那些有可能产生义务和责任的条款则束之高阁。例如，对于规定普选的第45条、68条格外热衷，可以天天挂在嘴边，恨不得明天就得实行普选；而对于要求香港自行立法、保障国家安全的第23条，则极力攻击、抵制，不惜将之妖魔化，打入冷宫，不得问津。又如，对同一个第45条采取双重标准和肢解做法，只拥护其中有关实行行政长官普选目标的内容，片面强调普选的权利，却肆意诋毁、排斥其中有关提名委员会的规定，试图甩开基本法另搞一套产生行政长官候选人的安排，造成对普选顺利开展的严重干扰。其实，对基本法选择性适用的类似做法已经不仅仅是一种认识上的误区，很大程度上是对基本法的曲解和蓄意对抗，如果任其泛滥，到头来最大的受害者很可能是香港自身。

    民主政治在香港的真正确立是香港回归祖国、实施一国两制之后。基本法全面规定了香港的政治体制，确立了选举制度和普选目标，全国人大常委会也已为此作出相关决定。当前香港社会正处在普选前的准备阶段，围绕行政长官的产生办法和政治标准，各种政治见解针锋相对、剑拔弩张，在此扑朔迷离的复杂形势下更有必要强调基本法的权威。唯有基本法和人大决定才是香港实施普选的法律根据，唯有严格依照基本法办事，才能拨清迷雾、端正认识，保障普选的顺利进行。中央政府已一再申明立场，真诚支持香港实行普选，强调香港普选必须严格按照基本法和人大决定来实施。白皮书把这些要求归纳为：普选必须符合国家主权、安全和发展利益，符合香港实际，兼顾社会各阶层利益，体现均衡参与的原则，有利于资本主义的发展，特别是要符合香港在中国宪制中的法律地位，经普选产生的行政长官人选必须是爱国爱港人士。不妨说，香港普选能否顺利实施的前景取决于人们对基本法的态度。白皮书在这个节点上发表，再次阐明中央的严正立场，正当其时。

    4. 中央在实践中不断深化对一国两制全面准确的认识

    一国两制是史无前例的国家实践。一个社会主义国家的中央政府如何管治实行资本主义的香港地区，面临体制、观念、政策上的重大冲击和调整，对中央来说的确是治国理政的崭新课题，也存在一个如何在实践中不断深化对一国两制方针全面准确理解的问题。一国两制的历史使命实际上包括领土回归与回归后管治两方面内容。1997年前保障香港的平稳过渡、顺利回归固然重要，但1997年后如何管治香港、处理好一国两制深层次问题则是更长期、更复杂、更艰巨的任务，需要投入更多的关注与精力。中央依法授权港人治港、高度自治，固然要坚持不干预香港自治范围内的事务，但同时也要理直气壮地充分行使中央的法定权力，有所作为，始终把握一国两制发展的方向和进程。基本法固然规定了一国两制的框架结构和行为规范，是一部难得的法律宝典，但也需要主动及时地进一步完善与基本法实施相关的制度和机制，丰富和发展一国两制的实践，才能把一国两制落实到实处。可以说，中央正是在实践中通过不断地探索、总结，不断深化对一国两制的认识，提升在香港治国理政的能力，坚定不移地领导这一事业向前发展。

 

    实践证明，一国两制是兼顾国家利益和香港利益最大化的治国理政方针，是保障香港长期繁荣稳定的最佳制度安排，来之不易，倍需珍惜。我们要高扬起一国两制的光辉旗帜，在实施一国两制的全过程中始终牢牢把握这一方针的根本宗旨，始终全面准确地理解和贯彻这一方针，把坚持一国原则和尊重两制差异有机结合起来，决不偏废，把维护中央权力和保障香港高度自治有机结合起来，决不偏废，同心同德，把一国两制的伟大事业推向新的发展阶段。 

      

              （2014年8月为《港澳研究》投稿用）