饶戈平: 通向香港普选的必由之路 

  （北京大学法学院教授）

 

    香港居民在一国两制下推进普选，行使自己的民主权利，实现香港民主发展的历史性跨越，按理说是一件皆大欢喜的好事，怎么刚刚鸣锣开场就出现政治纷争、社会动荡的局面呢，香港当前纷争的焦点究竟是什么，解决之道在哪里，这是所有关心香港发展的人们都在思考的问题。

 

    行政长官普选的政治原则和制度保障

    香港社会围绕普选的争拗看起来眼花缭乱，其实主要集中在两个问题上，一个是选择什么样的人担任行政长官，一个是如何产生行政长官候选人。前者涉及到对行政长官的政治要求，是普选不可回避的政治问题；后者涉及到普选办法的制度和程序，是一个法律问题。二者都事关香港和国家的整体利益，事关一国两制的全局,而当前纷争的实质从根本上讲就是围绕一国两制下香港管治权的激烈争夺。

    日前,全国人大常委会就香港普选问题作出决定,强调了香港落实行政长官普选必须遵循的两大原则，即坚持普选办法必须符合基本法和人大决定，坚持行政长官必须由爱国爱港者担任，同时对普选办法的一些核心问题予以明确规定，指明了下一阶段制定政改方案的方向。人大决定是在香港推进普选的关键时刻作出的一个重大政治决断，是一份对实施普选有约束力的法律文件，是实现香港普选的必经之路。相信能够有力地促进香港社会止息纷争、排除干扰、凝聚共识，推进普选的顺利开展。

    当前香港民主发展的症结所在,不是要不要实行普选的问题,而是要有什么样的普选、依据什么来实施普选的问题。解决好这一问题，首先要对香港普选的定位、性质和特点有一个清醒、准确的认识。香港普选发生在特定的时空环境里，是一国两制下的中国地方行政长官普选，受一国两制方针和基本法的制约，可以说是一国两制的产物。香港普选明显不属于一个主权国家或独立政治实体的普选，无法简单套用其他国家或地区的普选模式，不能不带有一国两制的地区普选特色。这种普选必须置于整个中国的宪政体制下来考察，必须符合一国两制的根本宗旨，符合香港在中国宪政体制下的地位。作为国家最高权力机关的常设机构，人大常委会有权行使宪法和基本法赋予的管治香港的宪政性权力，包括对香港政制发展的制定权、监督权和最终决定权；包括有权规定普选的目标、原则和制度框架，提出行政长官必须由爱国爱港者担任这样的政治原则。

    普选从来和政治密不可分，任何普选都离不开特定的政治目标和立场，离不开对参选人士的政治考察。对于在一国两制下实行高度自治的香港特区而言，尤其有必要强调对行政长官人选的政治要求, 即只能由拥护香港回归中国、拥护基本法、效忠香港特区、不与中央对抗的人士担任行政长官。这是中央为行政长官人选划出的一条不可逾越的政治底线，有着充分的法律根据和法理依据。

中国收回香港，是为了恢复行使主权，真正行使对香港完全的管治权，而不是图虚名、摆样子，坐视香港置于中国的管治范围之外。中央管治香港的一个重要途径,就是通过授权以行政长官为主导的政治体制依法施政来实现的。中央不派人直接治理香港，但保留有委任行政长官的实质性权力，这其中就包含了对行政长官的政治考察。坚持爱国爱港者治港是基本法起草过程确立的一项政治原则,并且体现在基本法的多个条款中。坚持行政长官必须由爱国爱港人士担任，是实施一国两制方针的基本要求，是行政长官的法律地位及其职责所决定的，是对行政长官人选最起码的政治要求。基本法规定，行政长官是由中央任命并责其领导香港执行基本法的特区首长，担负着对香港、对中央负责的双重职责，承担了维护国家主权、安全和发展利益的义务。行政长官处在连接香港与中央的枢纽地位，其政治态度在很大程度上影响到香港和中央的关系，影响到一国两制在香港实施的进退兴衰。怎么可以设想一个不爱国爱港、同中央对抗的人能够获得中央的信任与委任，能够履行好基本法赋予的各项职责呢？ 

    中央在香港社会面临普选政治纷争的关键时刻，旗帜鲜明地宣示和坚持行政长官必须由爱国爱港者担任的政治原则，正是为了保障一国两制在香港实施的正确方向，维护香港和国家的整体利益。为了在普选实施过程中有效地贯彻这一政治原则，就有必要由中央确立相应的法律和制度保障，有必要严格遵循基本法的规定和人大常委会就香港普选办法的核心问题作出的决定。这一法律制度集中体现为提名委员会制度的确立。

    香港普选的一个重大特色在于行政长官候选人的产生办法，即它不是由个人或政党提名，也不是用其他方式提名，而是由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名产生，然后由香港全体合资格选民一人一票普选出行政长官。基本法第45条确立了提名委员会的制度框架，符合香港的实际情况和循序渐进原则，富含政治智慧和创新性，构成一国两制下香港普选的最大特点。

实施普选如同经历一场社会变革，通常都会伴随一定的政治风险。如何将风险降低到可控程度，保障普选过程的社会稳定，是决策者必须审慎考虑的问题。人大决定明确规定提名委员会要按照现行选举委员会方式组成，即是基于上述考虑依法而定的，以便能够涵盖香港社会各方面有代表性的人士，能够体现社会各阶层、各界别的均衡参与和平等发言权，真正符合广泛代表性的要求，符合协商民主的要求。从基本法立法原意及香港的实际情况看，规定行政长官候选人由提名委员会按民主程序产生，有利于在普选过程中降低社会各政团、各派别可能产生的政治对抗风险，降低未来选举结果与中央任命不一致时可能出现的宪制危机风险，也有利于降低通常国家普选中容易出现的民粹主义风险。实践将验证这是一个经得起考验的对香港和国家高度负责的普选办法。 

    提名委员会的民主程序，也是候选人产生办法争议中的一个焦点。提名委员会是行政长官候选人的法定提名机构，其民主程序属于该机构的工作程序，既要体现民主原则，也要服从于提名委员会的性质和职责。从兼顾公正原则和效率原则出发，一般机构民主决策过程通常都采用少数服从多数的程序规则。这一规则往往需要物化为某种量化指标，而获得过半数成员的支持则是体现其集体意志的最低限度的量化表示。提名委员会要在众多的参选人中产生出供全港数百万选民普选的行政长官候选人，只有坚持候选人必须获得提委会委员过半数支持方为有效，才足以体现少数服从多数的民主原则,才足以表达该机构的集体意志、彰显机构提名的公信力和权威性。现在，人大常委会决定正式候选人必须获得提委会全体委员过半数支持，正是基于民主原则和惯常作法做出的规定，是一个合情合理、公允公正的程序规则。

综上所述，从强调行政长官必须由爱国爱港者担任的政治原则，到规定实施普选办法的制度保障，基本法和人大决定构成了香港普选唯一的法律根据，为政改方案的制定指明了方向。香港社会能否在2017年如期实现普选，迈出开天辟地的普选第一步，端赖能否坚守这一方向，严格贯彻基本法和人大决定。除此而外，别无他途。

 

    全面准确地理解一国两制方针

    香港社会围绕普选议题出现的一些困惑、迷茫和纷争，从认识根源上说，多半由于对一国两制方针缺乏全面准确的理解。香港回归，实行一国两制、港人治港、高度自治，对香港居民来说无疑是重大的历史转折，还有一些人没能完全适应这一重大的转折和变革,特别是对一国两制和基本法存在着模糊认识和片面理解，以致影响人们对普选的正确认知。

    对一国两制认识的误区之一，在于未能全面准确地理解一国与两制的关系，表现为重两制、轻一国。持此认识者还没有完全适应香港回归中国的现实，欠缺国家意识和国家主权观念。他们不清楚，一国两制是一个由一国和两制两部分有机结合的整体。在这个整体中，始终居于主导和决定地位的是一国，是一个主权的和统一的中国，一国两制本身就包含着一国对两制的统领关系以及两制对一国的依存关系。一国和两制之间并非等量齐观、平起平坐，而是有明显的层级之分、主次之分、源流之分。正是因为首先有了一国，才得以制定一国两制方针，才能够派生出两制、产生香港基本法，才能获得实行普选的权利。古语道“皮之不存，毛将焉附”，倘若没有一国，何来两制，何来港人治港、高度自治、何来普选？讲一国两制首先要强调一国原则，实属理所应当。正因为一国是两制存在的前提和条件，两制受制于一国，为维护两制、特别是香港这一制起见，首先就应该维护一国、坚守一国原则。如果像有人主张的那样，脱离一国谈两制，只讲两制不谈一国，或者片面强调两制、特别是香港的这一制，忽略、架空甚至对抗一国，其结果无异于舍本求末、自毁长城。

    正确认识一国与两制的关系，还必须处理好香港、内地两制之间存在的差异。这种差异是一种客观存在，是在历史发展过程中形成的，都受到宪法和基本法的保护，在一国之下长期共存。一国两制的特点之一正在于求大同、存大异。在这里严守两制之间的彼此尊重、不同而和、互不干扰、相互促进，是十分必要的。须知两制、两地之间在一国之下优势互补、共同发展，正是一国两制的宗旨和优势所在。

    对一国两制认识的误区之二，在于未能全面准确地理解中央和香港的权力关系，表现为重高度自治、轻中央权力。持此认识者尚未适应香港宪制环境的变化，尚未适应香港是直辖于中国中央政府的特别行政区的法律地位，忽视了香港高度自治权的来源、性质和限度。他们不清楚，在中国单一制结构的宪制下，国家权力集中于中央，中央权力机关依法统一行使国家的管治权；地方不存在固有权力，只享有被中央授予的特定的地方事务管理权。中央与香港之间不是所谓分权关系，而只是决定和被决定、授权和被授权的关系。中央在保留自己对香港管治权的同时，也依法授权香港实行地方自治，中央授权是香港高度自治的唯一来源和保障。

    虽然香港的高度自治被公认为单一制国家内程度最高的地方自治，但绝非无限自治或完全自治，而是被严格限定在基本法确立的范围内，受中央节制和监督；在香港的高度自治之上始终存在着中央的管治权。中央固然要依法尊重、保障香港的高度自治，香港也承担着维护和服从中央权力的义务。香港社会有些人不情愿承认、甚或抵制基本法规定的中央对香港的管治权，片面强调香港的高度自治，对抗中央的权威，有意把香港往独立或半独立的政治实体路上引，在客观上造成中央管治权和高度自治权之间的对立关系，阻碍着一国两制的顺利实施。

    对一国两制认识的误区之三，在于未能全面准确地理解中国宪法和基本法在香港的地位，表现为忽略、漠视宪法，选择性适用基本法。众所周知，作为国家根本大法，宪法在包括香港在内的中华人民共和国领土范围内具有最高的法律地位和法律效力，对中国的所有行政区域和公民都具有拘束力。宪法也是国家制定香港基本法的依据，并和基本法一起共同构成香港的宪制基础。然而基本法终究不是宪法，不应也无法取代宪法的至尊地位，相反基本法必须服从宪法并置于宪法的框架内来理解。虽然因为实施一国两制，宪法中涉及社会主义制度的条款原则上不在香港适用，但是有关国家的宪制结构和主权行使的许多规定同样对香港产生法律效力，香港也承担有遵从和维护宪法的义务，而不论香港本地适用何种法系。宪法的权威就是国家的权威，很难想象，作为中国领土一部分的香港可以游离在中国宪法之外。那些漠视宪法在香港的地位、否认宪法对香港效力的说法，客观上会造成以基本法排斥宪法、将香港同中国的宪制秩序相脱离的效果，进而瓦解一国两制的宪制基础。

    作为一国两制方针的法律化、制度化，基本法规定了香港特别行政区的制度，在香港具有宪制性法律地位，凌驾于香港本地法律之上。香港特区的所有行政、立法、司法行为，在香港的个人以及一切组织和团体的活动，都必须遵行、符合基本法，尊重和维护基本法的权威。任何藐视、挑战基本法的言行都是对一国两制秩序的损害。基本法是一个整体，各条款、各部分彼此关联、不可割裂，同时兼顾香港利益和国家利益是其根本宗旨所在。那种对基本法采取选择性适用的实用主义做法，断章取义、割裂权利和义务关系的作法都是不能被容忍的。

只有正本清源、拨除迷雾，端正上述认识误区，全面准确地理解一国两制方针，才能更好地认知和实施香港普选。

 

    抓住实现香港普选的历史机遇

    香港的民主发展正处在历史转捩点上，正处在社会变革的阵痛之中。普选的权利从来没有像今天这样贴近香港市民，能不能够抓住这一历史机遇，在2017年如期实现行政长官普选，端赖香港市民的良知和力量。

    民主政治在香港的真正确立是在香港回归祖国、实施一国两制之后。从英国殖民管治到中国恢复行使主权，从英国人治港到一国两制下的港人治港，从没有民主制度到实行行政长官和立法会选举，直至推进地区普选，香港社会经历了宪政体制的重大变革，经历了民主政治的跨越式发展。从根源上讲，所有这些成就都归因于回归祖国和一国两制的实施，都发生在短短的不足20年的时间里。香港社会的历史转型给人们带来太多的思想冲击和观念挑战，令人目不暇接，的确需要有一个在认识上调整和适应的过程。现实生活中不少民众困惑、徘徊于纷繁嘈杂的政改言论之中，难辨良莠，有些人也许还没来得及认真思考就身不由己地卷入到政治纷争的漩涡。那么就普选而言，究竟什么是香港市民的根本利益所在，什么是真正对香港社会整体负责任的政治主张，什么才是有利于香港持续繁荣稳定的行为，要不要抓住实现普选的历史性机遇，如此等等，都需要人们静下心来理性、独立地思考、鉴别和取舍。面对孰是孰非、何去何从的抉择，最重要的是要有一个正确的政治方向，有一个判断是非曲直的准绳和依据，有一种定力。这种定力的源泉不在别处，只能是攸关香港根本大计的一国两制方针和基本法。

    实践充分证明，一国两制不仅仅是解决历史遗留的香港问题的最佳方案，是香港回归后如何治理、如何保持长期繁荣稳定的最佳制度安排，也是保障香港利益和国家利益最大化的双赢国策，内中充满了政治包容、活力与智慧，与香港每个市民的切身利益息息相关，得到绝大多数港人的认同。而基本法则是一国两制、港人治港、高度自治的法律保障，也是中央管治香港的法律根据，对全国都有约束力。香港能够在一国两制下保留和发展资本主义，实行民主制度，保持繁荣稳定，依据的就是基本法。中央实施一国两制方针，维护香港利益和国家整体利益，始终坚持的也是基本法。可以说一国两制和基本法是香港居民的福祉所系、命脉所系，任何时候都不能偏离。在当前香港社会有关普选的各种政见针锋相对、扑朔迷离的复杂形势下，更有必要强调基本法的权威。唯有基本法和人大决定才是香港实施普选的法律根据，唯有严格依照基本法办事，才能拨清迷雾、端正认识，保障普选的顺利进行。

    一国两制和基本法产生于我们中国的土壤，举世无双，来之不易，对香港而言尤其弥足珍贵，值得我们倍加珍惜和呵护，需要我们全面准确地理解和贯彻，需要我们在香港民主发展的关键时刻认清大势，做出理智、现实的判断。香港的政制发展和普选不仅仅是香港的大事，也是关系国家整体利益的事情，要做到既让香港受益，又让中央放心。要逐渐树立国家意识，习惯把香港问题放在整个国家层面、放在一国两制的整体框架下来考量，不以香港一地之见、一制之利来遮挡自己的眼界，走进狭窄的小胡同。更要避免受某些激进主张的蛊惑,不自觉地把香港置于同国家、同中央对立的不利地位。只有全面准确把握一国两制方针，深知香港在中国宪政体制下的地位，了解香港高度自治的范围和限度，有所为，有所不为，才能在一国两制的实施过程中为香港开拓出最广阔的发展空间，争取到最大化的利益。

    一国两制是一项史无前例的开创性事业，也是一个宏大复杂的社会系统工程，需要几代人薪火相传、前赴后继的共同努力。全体香港市民都有幸成为这一事业的亲历者、见证者和参与者，比较而言，香港的年轻一代担负着更重大的历史使命。他们将在一国两制的环境里成长起来，个人的前途生涯都同这一事业的兴衰成败紧密相连。他们好比是早晨八、九点钟的太阳，朝气蓬勃正在兴旺时期，承载着香港和国家的未来，一国两制的大厦将经他们之手最终建成。任重道远，玉汝于成。衷心期待香港的年轻人、特别是在校学生都能从这一事业中获取成长的助力和机会，在风雨中辨明方向、独善其身，成为对香港、对国家负责任的一代，成为一国两制坚定的建设者和促进派，为香港的繁荣稳定、为香港的民主发展贡献自己的正能量。

                     (2014年8月<港澳研究>杂志)