饶戈平 ：  全面准确地理解和实施一国两制方针

    （北京大学法学院教授）

 

    “一国两制”由科学构想变成生动现实，首先在香港成功实践。正是在一国两制方针的指引下，中国和平解决了历史遗留的领土问题，保障了香港的平稳过渡、顺利回归，开创了“一个国家、两种制度”的国家实践；香港在“一国两制”下实行港人治港、高度自治，保持着长期的繁荣稳定，开启了香港历史的新篇章。 

    一国两制方针提出30多年了，在香港实施也已经17年了。日前国务院新闻办公室发布一国两制在香港实践的白皮书，用确凿、权威的事实向世人展示了一国两制在香港取得的历史性成就，正当其时。白皮书既是对香港实施一国两制实践和成就的全面总结，也是对一国两制方针的权威阐释和最新解读，在实践和理论上都有重要的指导意义。

    一国两制是香港回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排,符合香港利益和国家利益的最大化。一国两制是一个争取双赢的基本国策，其根本宗旨是既要维护国家主权、安全和发展利益，又要保持香港长期的繁荣稳定，这是国家实施一国两制的出发点和落脚点。香港回归17年的经验证明,成功实施一国两制的关键要着重处理好三组关系：坚持一国原则和尊重两制差异有机结合，决不偏废；维护中央权力和保障特别行政区高度自治权有机结合，决不偏废；发挥祖国内地坚强后盾作用和提高香港自身竞争力有机结合，决不偏废。而要处理好这三组关系首先必须在思想认识上对“一国两制”方针有一个全面准确的理解。

    一国两制是一项史无前例的开创性事业，对香港和香港同胞来说是重大的历史转折，面临宪制秩序的重大变革,如何在一国两制下实行港人治港、高度自治，发展资本主义，需要有一个转型和适应的过程。香港社会还有一些人没能完全适应这一重大的转折和变革,对一国两制和基本法存在着模糊认识和片面理解。当前香港出现的对经济社会和政制发展问题上的一些不正确观点都与此有关, 实有激浊扬清、拨乱反正的必要。  

    正确认识一国与两制的关系。对一国两制认识的误区之一，在于未能全面准确地理解一国与两制的关系，表现为重两制轻一国。持此认识者还没有完全适应香港回归中国的现实，欠缺国家意识和国家主权观念。他们不清楚，一国两制是一个由一国和两制两部分有机结合的整体。在这个整体中，始终居于主导和决定地位的是一国，是一个主权的和统一的中国，一国两制本身就包含着一国对两制的统领关系以及两制对一国的依存关系。一国和两制之间并非等量齐观、平起平坐，而是有明显的层级之分、主次之分、源流之分。正是因为首先有了一国，才得以制定一国两制方针，才能够派生出两制、产生香港基本法，才出现一国两制的成功实践。环顾世界上近两百个国家,有哪一国能够提出和实施一国两制？古语道“皮之不存，毛将焉附”，倘若没有一国，何来两制，何来港人治港、高度自治？讲一国两制首先要强调一国原则，实属理所当然。正因为一国是两制存在的前提和条件，两制受制于一国，为维护两制、特别是香港这一制起见，首先就应该维护一国、坚守一国原则。如果像有人主张的那样，脱离一国谈两制，只讲两制不谈一国，或者片面强调两制、特别是香港的这一制，忽略、架空甚至对抗一国，其结果无异于舍本求末、自毁长城。

    正确认识一国与两制的关系，还必须处理好两制之间的关系。香港、内地两制之间的确存在着很多差异，这些差异是在历史发展过程中形成的，短期内不易消融，但又都受到宪法和基本法的保护，在一国之下长期共存。一国两制的特点之一就在于求大同、存大异。在这里严守两制之间的彼此尊重、不同而和、互不干扰、相互促进，是十分必要的。在两地交往扩展深化的过程中，香港有人渲染、夸大两制之间的差异，进而把它曲解为两地民众的对立，甚至推波助澜将其演化为两制与一国间的对抗，严重干扰香港市民在国家认同和人心回归问题上的认识，这种倾向值得人们引起警惕。

    正确认识中央和香港特区的关系。对一国两制认识的误区之二，在于未能全面准确地理解中央和香港的权力关系，表现为重高度自治、轻中央权力。持此认识者尚未适应香港宪制环境的变化，尚未适应香港是直辖于中国中央政府的特别行政区的法律地位，忽视了香港高度自治权的来源、性质和限度。他们不清楚，在中国单一制结构的宪制下，国家权力集中于中央，中央权力机关依法统一行使国家的管治权；地方不存在固有权力，只享有被中央授予的特定的地方事务管理权。中央与香港之间不是所谓分权关系，而只是决定和被决定、授权和被授权的关系。中央在保留自己对香港管治权的同时，也依法授权香港实行地方自治，香港高度自治权的唯一来源即在于中央授权。授权可视为中央行使主权的一种方式，中央权力构成地方自治的权力保障。虽然香港的高度自治被公认为单一制国家内程度最高的地方自治，但绝非无限自治或完全自治，而是被严格限定在基本法确立的范围内，并受中央节制和监督；在香港的高度自治之上始终存在着中央的管治权。中央固然要尊重、保障香港的高度自治权，香港也承担着维护和服从中央权力的义务。香港社会有些人不情愿承认、甚或抵制基本法规定的中央对香港的管治权，片面强调香港的高度自治，有意把香港往独立或半独立的政治实体路上引，在客观上造成中央管治权和高度自治权之间的对立关系，阻碍着一国两制的顺利实施。

    正确认识宪法和基本法在香港的地位。对一国两制认识的误区之三，在于未能全面准确地理解中国宪法和基本法在香港的地位，表现为忽略、漠视宪法，选择性适用基本法。众所周知，作为国家的根本大法，宪法在包括香港在内的中华人民共和国领土范围内具有最高的法律地位和法律效力，对中国的所有行政区域和公民都具有拘束力。宪法也是国家制定香港基本法的依据，并和基本法一起共同构成香港的宪制基础；但基本法终究不是宪法，不应也无法取代宪法的至尊地位，相反基本法必须服从宪法并置于宪法的框架内来理解。虽然因为实施一国两制，宪法中涉及社会主义制度的条款原则上不在香港适用，但是有关国家的宪制结构和主权行使的许多规定同样对香港产生法律效力，香港也承担有遵从和维护宪法的义务，而不论香港本地适用何种法系。很难想象，作为中国领土一部分的香港可以游离在中国宪法之外。那些漠视宪法在香港的地位、否认宪法对香港效力的说法，客观上会造成以基本法排斥宪法、将香港同中国的宪制秩序相脱离的效果，进而瓦解一国两制的宪制基础。

    作为一国两制方针的法律化、制度化，基本法规定了香港特别行政区的制度，在香港具有宪制性法律地位，凌驾于香港本地法律之上。香港特区的所有行政、立法、司法行为，在香港的个人以及一切组织和团体的活动，都必须遵行、符合基本法，尊重和维护基本法的权威。任何藐视、挑战基本法的言行都是对一国两制秩序的损害。基本法是一个整体，160个条文彼此关联、不可割裂，不可断章取义。对基本法的实施应持全面准确贯彻的负责任态度，而不能采取选择性适用的实用主义做法，不能造成基本法条款之间权利和义务、局部和全局关系的断裂。在香港，有人就只强调那些可以获取权利和权力的基本法规定，而对那些有可能产生义务和责任的条款则束之高阁。例如，对于规定普选的第45条、68条格外热衷，可以天天挂在嘴边，恨不得明天就得实行普选；而对于要求香港自行立法、保障国家安全的第23条，则极力攻击、抵制，不惜将之妖魔化，打入冷宫，不得问津。又如，对同一个第45条采取双重标准和肢解做法，只拥护其中有关实行行政长官普选目标的内容，片面强调普选的权利，却肆意诋毁、排斥其中有关提名委员会的规定，试图甩开基本法另搞一套产生行政长官候选人的安排，造成对普选顺利开展的严重干扰。其实对基本法选择性适用的类似做法已经不仅仅是一种认识上的误区，很大程度上是对基本法的曲解和蓄意对抗，如果任其泛滥，到头来最大的受害者很可能是香港自身。

    民主政治在香港的真正确立是香港回归祖国、实施一国两制之后。基本法全面规定了香港的政治体制，确立了选举制度和普选目标，全国人大常委会也已为此作出相关决定。当前香港社会正处在普选前的准备阶段，围绕行政长官的产生办法和政治标准，各种政治见解针锋相对、剑拔弩张，在此扑朔迷离的复杂形势下更有必要强调基本法的权威。唯有基本法和人大决定才是香港实施普选的法律根据，唯有严格依照基本法办事，才能拨清迷雾、端正认识，保障普选的顺利进行。中央政府已一再申明立场，支持香港实行普选，普选必须符合国家主权、安全和发展利益，符合香港实际，兼顾社会各阶层利益，体现均衡参与的原则，有利于资本主义的发展，特别是要符合香港在中国宪制中的法律地位，经普选产生的行政长官人选必须是爱国爱港人士。不妨说，香港普选能否顺利实施的前景取决于人们对基本法的态度。

    一国两制是史无前例的国家实践。一个社会主义国家的中央政府如何管治实行资本主义的香港地区，面临体制、观念、政策上的重大冲击和调整，对中央来说的确是治国理政的重大课题，也存在一个如何在实践中不断深化对一国两制方针全面准确理解的问题。一国两制的历史使命实际上包括领土回归与回归后管治两方面内容。97前保障香港的平稳过渡、顺利回归固然重要，但97后如何管治香港、处理好一国两制深层次问题则是更长期、更复杂、更艰巨的任务，需要投入更多的关注与精力。中央依法授权港人治港、高度自治，固然要坚持不干预香港自治范围内的事务，但同时也要理直气壮地充分行使中央的法定权力，有所作为，始终把握一国两制发展的方向和进程。基本法固然规定了一国两制的框架结构和行为规范，是一部难得的法律宝典，但也需要主动及时地进一步完善与基本法实施相关的制度和机制，丰富和发展一国两制的实践。中央正是通过不断地探索、总结，深化和提升对一国两制的认识，坚定不移地领导这一事业向前发展。 

全面准确地理解和实施一国两制方针，是保障一国两制事业持续发展的关键。我们必须牢牢地把握这一历史经验。

                    (2014年第14期中央<求是>杂志)