饶戈平： 基本法规定的政治体制原则与行政长官普选

  (北京大学法学院教授)

 

    当前香港社会正在围绕行政长官普选展开公众咨询，争议的焦点集中在候选人的产生程序上。咨询过程中有不同意见并不奇怪，要致力于化解争议，凝聚社会共识，就必须遵循共同的法律基础。我们今天研讨会的主题“回归基本法”正是指明了这个共同法律基础，即关于香港普选问题的讨论，必须坚守基本法和人大决定所确定的政制发展原则。下面，我愿意以一个内地学者的身份谈谈个人的学习体会，和大家一起重温基本法和人大决定所确定的香港政治体制原则。

    作为中国的一个地方行政区域，香港无权自行制订本地区的政治体制，而必须由中央通过宪制性法律来加以确定。基本法用了专门一章（第四章）来规定香港的政治体制，就香港特区政治权力机构的构成、地位、职权、相互关系等做出了具体规定。这一章的内容非常丰富，包括和体现的原则也很多，例如“一国两制”、“港人治港”、高度自治原则，行政主导原则，三权之间相互制衡又相互配合原则，政制发展原则，等等。不过严格地说，有关香港政治体制的内涵远不限于第四章，还应包括总则和第二章所阐述的香港在中国宪政体制中的地位、中央与香港特区的关系等重大内容。这些内容决定和影响着香港本地的政治体制，应视为香港整个政治体制的组成部分。

    一．基本法所确立的政制发展原则

    我们今天重点讨论基本法关于香港政制发展原则的规定。所谓政制发展，简单地说就是香港政治体制的发展演进，主要表现为行政长官和立法会产生办法的修改问题，当然也包括普选。这里集中讨论有关修改行政长官产生办法的原则。这方面的法律根据主要体现在基本法第45条、附件一和全国人大常委会2007年12月的决定上。 

    基本法第45条是关于行政长官产生办法最根本的法律依据。它规定了行政长官产生的基本方式，即通过选举或协商产生，由中央政府任命；规定了制定行政长官产生办法的基本原则，即根据香港特区的实际情况和循序渐进原则；规定了行政长官产生办法的发展方向和目标，即最终达至普选。  

    附件一规定了行政长官产生的具体办法及其修改的程序性规则，与基本法具有同等法律效力，内容包括选举委员会的组成以及修改产生办法的五步曲。

    全国人大常委会2007年12月有关香港普选问题的决定，则确定了实施普选的时间表，并就如何实施行政长官普选的程序安排做出了具体规定。包括必须组成一个有广泛代表性的提名委员会；该委员会可参照基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成；提名委员会必须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人；由香港全体合资格选民普选产生行政长官人选，报中央政府任命。人大决定同样具有确定的法律效力，规范香港普选的进行。

    上述三项法律文件所确立的政制发展原则，至少包括：

    1．中央主导和最终决定原则。政制发展构成香港政治体制的一部分，其设计、制定和修改都不是香港自身能决定的，政制发展的主导权和最终决定权在中央，中央握有对修改行政长官产生办法的批准的权力。普选属于政制发展的核心内容，如何实施必须并且只能严格按照基本法和人大决定来开展。

    2．符合香港的实际情况和循序渐进原则。虽然“一国两制”开创了“港人治港”、高度自治的民主新时代，但民主政制在香港的发展历史并不长，还处在探索和积累经验的阶段。政制发展要符合香港的法律地位和实际情况，要在保持香港社会稳定的前提下循序渐进,平稳过渡到普选。

    3．均衡参与原则。行政长官产生办法的修改，包括普选，关系到香港的社会稳定、经济发展，必须兼顾各阶层、各界别的利益，必须考虑到均衡参与，这是业经实践证明行之有效的治港经验。基本法关于功能界别以及选举和提名委员会的规定，正是表明了对这一原则的尊重和坚守。

    4．修改行政长官产生办法的程序规则及实施普选的原则。包括修改产生办法的五步曲，实现普选的目标和时间表，行政长官候选人的提名制度等等。

    香港回归16年来的政制发展以及2017年行政长官普选，都源于基本法和人大决定的相关规定。基本法和人大决定构成香港政制发展的宪制性依据，不仅是香港普选的来源和基础，而且是香港普选必须遵循的唯一的法律根据，具有不可挑战、不可逾越的权威地位。

香港当前政改咨询的各种议论突出地表现在如何认识行政长官候选人的产生程序以及候选人的政治标准这样两个问题上。这两个问题都同政制发展原则有密切的关连。

 

    二．关于行政长官候选人的产生程序 

    行政长官候选人的产生过程是一个法定程序，包括法定的提名机构、机构提名原则、提名的民主程序等内容，构成一人一票普选的前提和基础。这一程序不是可以任由个人或团体自行组织、决定或更改的。

    提名委员会是基本法和人大决定确定的唯一的提名机构，参照体现了香港民主政治传统和均衡参与原则的选举委员会而组成，代表了香港社会各阶层、各界别的利益和诉求，具有广泛的代表性和相当的认受性。如果仅仅因为它的法定机构性质，就贬损它的社会基础，试图把它同香港民意对立起来，排除在广大选民之外，说成是什么“小圈子”，恐怕是难以成立的。

    提名委员会是具有专属性和排他性的法定机构。这里的所谓专属性，就是行政长官提名权专属于提名委员会，只有提名委员会才有权提名和产生行政长官候选人人选；所谓排他性，意味着排除提名委员会之外还存有其他的提名主体和提名形式，任何其他机构、团体和个人都没有被法律赋予正式提名的权利，不得以各种名义削弱、架空或取代提名委员会的职能。

    基本法第45条明确规定提名委员会实行机构提名的原则。这意味着不单不存在由法定机构之外的任何个人或团体自发提名的空间，即便在提名委员会内部，也不是实行委员个人提名制，而只能表现为整个委员会按民主程序集体提名。

    现在有人提出了“公民提名”、“公民推荐”、“政党提名”“政党推荐”等名目的要求，姑且可以视为一部分人的民主诉求，但任何民主诉求都不能脱离法律、对抗法律，都不具有无视法律、自行其是的特权。上述诉求不但不能从基本法和人大决定中获得任何支持的根据，而且是明显违背基本法的立法原意的，从法律上看不能成立。倘若执意坚持这种背离法律的诉求，只能被视为是打着民主的旗号，鼓动民众同法律相对立。

普选的全过程就是香港市民行使民主权利的过程。民主权利行使的方式多种多样，相互之间并不排斥。机构提名是一种法定的民主程序，政改咨询本身也是香港市民表达民意、参与普选方案产生过程的一种民主形式，存在着充分的民主空间。例如，在遵守基本法和人大决定的前提下，如何在各界别内改进产生提名委员的民主程序，增强提名委员的代表性和民意基础；如何有利于提名委员有效听取和吸纳香港市民对候选人提名的建议；怎样规定提名委员会提名的民主程序；提名委员会产生的候选人人数以几名为好；全港选民一人一票的选举采用什么具体方式，等等问题，都存在民主协商的空间，有待香港社会在咨询过程中广泛讨论、凝聚共识，共同推动政府形成一个体现多数市民认同的行政长官产生方案，为普选的下一步骤奠定基础。

 

    三．关于行政长官候选人的政治标准

    中央政府一再强调行政长官候选人的爱国爱港标准， 在香港社会引起强烈反响。那么，行政长官候选人在基本法明文规定的条件之外，还应不应该具有政治标准，政治标准是否具有法律意义呢？

    1. 为什么要规定政治标准

    一个国家、一个地区的领导人首先定位为政治人物，当然而且必须具有一定的政治立场；而对领袖人物的选举不可能不包含政治标准的考察。看看世界各国实践，要求候选人爱国、忠于国家都是不言而喻的最起码的政治标准，从国家主权的角度看，这也是最低限度的政治要求。具体到香港行政长官候选人，中央之所以提出爱国爱港的政治标准，主要是由香港在中国宪政体制中的地位、中央与香港的关系以及行政长官的特殊身份所决定的，也是基本法的内在要求所决定的。

    香港是中国领土，归属在中国主权之下，不是独立的政治实体、可以自行其是，而是受中国宪法和基本法约束、受中央政府直接管辖的，承担有维护国家主权、安全和发展利益的义务。基本法授权“港人治港”、高度自治，中央不从内地派遣官员直接治理香港，但并不是说中央就不具有或是放弃了对香港的管治权，怎么可以设想，一个单一制国家的中央政府对自己地方政府的高官能够没有任命和约束的权力呢？不是这样的！基本法明确规定中央享有对行政长官和其他高官的任命权和监督权，这其中当然包含着对行政长官的政治要求。因为行政长官不单是香港特区的首长，是特区政府的首长，还是中央任命的官员，是中国的一个高级官员；他不但要对香港负责，还必须对中央负责，承担着在香港实施基本法的领导责任，有服从中央指令的义务，可以说行政长官是香港特区对中央负责的第一人，是连接中央和香港的政治桥梁。如果一个候选人连爱国爱港这一条最起码的政治标准都不具备，怎么设想他能够获得中央政府的信任和任命、能够在香港承担起领导实施“一国两制”的职责？作为代表国家行使主权的中央政府对香港行政长官候选人提出爱国爱港的政治标准难道不具有正当性、难道是过分的、多余的吗？

    2. 政治标准是否具有法律意义

    有人以“爱国爱港”仅仅是一个政治标准、不是法律规定为理由，就把它同基本法割裂开来，同法律对立起来,否认它的正当性，这种说法能够成立吗？

    诚然，看起来“爱国爱港”标准是一种基于价值观的政治判断，是一种政治语言的表述。但是这并非说政治标准就没有法律根据，不具有法律意义，不存在与法律规定内在的逻辑关系。不是这样的。

    爱国爱港是基于基本法关于香港政治体制的原则而提出来的，符合基本法立法意图的要求，因此，它的内涵也可以借用法律语言来表述，犹如一个铜币的两面。在法律语境中，爱国爱港标准不妨表述为一个候选人必须满足“拥护香港回归祖国、拥护并遵守基本法”的法律要求。因为香港回归是确定的法律事实，基本法是公认的宪制性法律。只要承诺并践行这两点，就意味着候选人通过法律确信方式承认香港是中国的一部分，承认中国的国家主权，承认中央政府对香港具有管治的权力；就意味着承担有爱国家、维护国家权益的义务，承担了实施一国两制和基本法的义务。一个候选人只有承诺并践行“拥护香港回归祖国，拥护并遵守基本法”，具备爱国爱港的立场，才能满足参选行政长官候选人的最起码的政治要求。在这里法律的内在要求和政治标准的内涵是吻合的、统一的。

    全体香港人不是都见到过行政长官和其他高官就职前要出席一个宣誓仪式吗？在他们的誓词中都包含有“拥护香港回归，拥护和遵守基本法”的内容。宣誓仪式是一个法定程序，对行政长官和其他高官产生法律拘束力，表明他们都承担了爱国家、维护国家权益的义务。既然行政长官能够用宣誓的法律方式来表达自己的政治立场，那么为什么不能在普选过程中对候选人提出爱国爱港的政治要求呢？显然，爱国爱港，不仅仅是一种政治要求，也包含着法律的内在要求，是政治和法律的融合。 

    强调行政长官人选必须是爱国爱港人士并不是今天才提出来的，而是包含在基本法的立法原意中，是20多年前基本法起草过程中就曾强调过的一项政治原则。人们还记得，当时邓小平先生曾多次对基本法起草委员会阐明过这一原则，并为起草委员会所接受。这一原则的要求体现在基本法的多个条款中，在基本法草案先后两次征求意见的过程中早已公诸社会，被香港同胞广泛认同，怎么到今天就突然成了一个外来之物、强加之物了呢？

    普选必须以基本法和人大决定为依据，行政长官候选人要符合爱国爱港标准，这是中央为香港普选划出的底线，符合“一国两制”的根本宗旨，体现了国家主权和基本法的要求。任何偏离、背离或对抗这一底线的做法都于法无据、与理相违。

    “一国两制”是体现香港利益最大化的基本国策，基本法是香港繁荣稳定的法律保障。香港回归至今的局面来之不易，值得人们倍加珍惜。为了如期实施普选，为了保障普选的顺利开展，排除干扰，回归并坚守法治之路，严格遵循基本法和人大决定办事，显然是香港市民的根本利益所在，是唯一明智和现实的选择，期待这一理念能够成为香港社会的共识。

    以上所言纯属个人看法，用以同大家交流和讨论。

    谢谢各位。

                                (2014年3月22日在香港官方研讨会上的公开演讲)