两岸关系发展面临的四大主要挑战初析

 

       中国社会科学院台湾研究所研究员   王建民

       北京台港澳交流促进会副会长       舒乃仁

 

        2014年之春台湾爆发的“太阳花学运”是岛内政局与两岸关系发展的一个重要历史转折点，直接导致国民党在同年底“九合一”选举中的惨败，岛内社会政治格局与蓝绿政治力量对比发生重大变化，预示着马英九执政“盛世”的结束，预示着两岸关系和平发展“黄金六年”的终结，两岸关系发展从此进入一个新的调整阶段，面临更为复杂多变的新形势、新挑战：岛内社会政治因素对两岸关系发展的制约力显著增强，立法机构对两岸关系发展的牵制力持续增大，国民党在岛内对两岸关系发展的主导权明显弱化，两岸合作的制度化建设更为不易，政治性议题突破更加困难，未来发展的不确定性更大更复杂。吴敦义提出他放弃参选台湾领导人的三大理由之一就是两岸关系步入深水区，在此艰难状况下稳定两岸关系将是一大挑战（另两点为：一是如何整合支离破碎的台湾社会；二是未来领导人需要更有手腕） ；台湾《联合报》社论则提出两岸关系已经由“统独论述演化为竞合关系” 。总之，两岸关系发展进入一个新的调整阶段与矛盾多发期。本文主要就当前与未来制约与影响两岸关系发展的社会环境、政治结构变化、国民党政治路线模糊退缩与立法机构强势介入两岸事务等四个方面的问题与挑战进行简要探讨。

         一、岛内社会环境变化所带来的挑战与问题

        近年来，台湾社会环境、社会氛围与社会情绪出现新的变化，对两岸关系发展的负面影响与制约力增大，需要引起足够的关注，正确引导台湾社会舆论，导正诸多错误认知，方能确保两岸关系发展的正确方向。

        台湾岛内出现了较为普遍的“恐中”、“惧中”、“抗中”、“反中”甚至“仇中”现象。2008年初国民党重新上台执政、到2014年春台湾爆发“太阳花学运”前六年时间内，不仅是马当局执政成绩最为显著的一段时光，也是两岸关系和平发展的一段黄金岁月，短短六年时间内，两岸关系发展取得了重大进展，两岸签署了21项协议，实现了两岸直航、大陆民众赴台旅游、“陆资入岛”等重大历史性发展。然而，由于大陆经济的快速发展与综合实力的增强，整个社会呈现一幅积极进取与大发展的新景象；而一度在经济上大幅领先大陆的台湾却陷入新的发展困境，经济增长显著放慢，经济实力相对衰落，经济竞争力持续下滑，另一方面是贫富差距与薪资停滞等社会问题更加突出，台湾民众的思想意识受到强烈冲击，不能适应两岸经济发展反差形势的发展与变化，对大陆的优越感逐渐消失，自信心受到冲击。特别是在绿营媒体的误导与操作下，台湾岛内部出现一种“恐中”、“惧中”、“抗中”与“反中”甚至“仇中”的焦虑情绪与社会现象。日前台湾商业总会理事长赖正镒表示目前台湾存在“三仇”问题即“仇富”、“仇商”与“仇中”，严重影响对台投资 。2014年之春，以反两岸服务贸易协议为核心的“太阳花学运”爆发，是这种情绪与现象的集中表现，从而对两岸关系发展带来巨大冲击与影响，两岸关系发展从此进入一个新的调整期、困难期与深水区。其中，当前台湾社会内部出现的诸如“两岸红利分配不均论”、“大财团利益垄断论”、“两岸经济合作竞争大于互补论”、“大陆人才挖角论”等等有关两岸关系发展的负面论述，都与两岸经济社会发展所呈现的强烈反差密切相关。台湾岛内这种社会心态与社会情绪的蔓延与发展将严重阻碍两岸关系持续稳定发展。

        台湾岛内“反国民党”社会氛围上升，削弱了“准后马英九时代”（“太阳花学运”之后到2016年初年马英九卸任之前）马当局推进两岸关系发展的信心与动力，反而遇到更大的阻力与障碍，大大影响到两岸关系发展。执政的国民党是台湾岛内推进两岸良性互动与两岸关系发展的重要政治力量。然而，由于国民党执政并没有达到民众原本预期的目标与效果，马英九提出的“633”经济发展目标未能实现，曾经感动人心的“改变”广告未能变为现实，加上M型社会发展造成的中产阶级的相对贫困化与薪资停滞现象，累积民众对国民党的不满情绪。加上绿营势力将马当局施政定性为“无能”（“内政”）与“倾中卖台”（两岸），进一步激发了民众对马当局的不满与强烈的“反国民党”情绪。当今台湾许多主要媒体整天充斥着普遍性的“反国民党”声音，甚至许多蓝营政治人物或媒体人也加入到“反国民党”与“反马打马”行列之中，并且成为一时的“特殊社会时尚”，似乎以“反国打马”为荣。其中，原本同属泛蓝阵营的亲民党更是成为反国民党与“反马”的生力军。“太阳花学运”本身就是“反国民党”现象的一次总爆发。该运动的主要组织者与参与者“基进侧翼”的主要宗旨就是协助民进党，推翻国民党统治，并直接导致国民党在年底“九合一”选举的惨败，也宣告“准后马英九时代”的提前到来，国民党从此陷入更大的发展困境，马英九执政面临更大的压力与挑战，推进两岸关系发展的动力、能力、效力更加弱化，已经影响到两岸关系的稳定、健康发展。

        岛内民众对“九二共识”的认识误区，不利未来两岸关系的健康、稳步发展。“九二共识”是两岸关系发展的重要政治基础，尤其是两岸政党互动、“海协会”与“海基会”两会协商与两岸事务主管部门机制化沟通的重要政治条件。然而，岛内民众对“九二共识”的认识出现很大分歧，存在重大误区，认识不到其重要性，这对未来两岸关系发展是很危险的事情。多年民调显示，支持“九二共识”的民众比例远高于反对者，但支持者所占比重一般在47-55%之间，而且近年呈现下降态势。日前台湾“国会观察文教基金会”举行“九二共识，谁的罩门”民调记者会：对于是否支持“两岸政府”未来继续在“九二共识”基础上发展两岸关系，不支持者占42.2%，支持者占38.3%，19.6%没有明确意见；对于“习朱会”上双方强调坚持“九二共识”的作为，不支持者占46.2%，支持者占35.7% ；其中只有40岁以上族群担忧不承认“九二共识”，两岸关系会陷入僵局。该基金会董事长姚立明更表示，随着四年来台湾民意的转变，“九二共识”将不再不是国民党的尚方宝剑，反而成为国民党的罩门。可见，由于台湾最大政治势力之一的整个绿营不承认“九二共识”以及强大绿营媒体的误导，台湾民众对“九二共识”的认知存在巨大分歧与误区，对“九二共识”的重大政治价值缺乏足够认识，增加了2016年初蔡英文胜选的可能性，将成为未来两岸关系发展的一大挑战。

“两岸红利为少数财团垄断”等错误论述与意识，严重影响两岸关系健康发展。马英九执政后，两岸关系和平发展取得重大成就，制度化合作取           得重要突破，两岸签署一系列有利两岸民众利益及有利两岸合作发展的协议，大陆出台数百项惠及台湾企业、普遍民众与整体经济发展的政策措施。然而，在绿营及绿营媒体的误导、宣传之下，岛内出现一种“两岸红利为少数大财团所垄断，普通民众未从中获利”的论述，产生了很大的社会影响。尽管这一论述不是事实，是错误的，但却获得社会各界的普遍认可，造成台湾许多民众对两岸关系发展尤其是两岸经济合作的不满情绪与抗拒心理，影响到两岸关系发展的良好氛围，影响到两岸当局的两岸政策决策。我们必须清醒认识到，两岸关系发展的“和平红利”是一个整体概念，是造福两岸尤其是台湾的整体利益，而不是具体的个人利益或群体利益，大多数普通民众是间接受益者，无法直接体现出来，因此再完美、再完善的两岸政策，也无法做到两岸和平红利与经济利益的绝对公平，“三中一青”政策措施也解决不了这一问题。但这一论述在被广泛宣传与被民众接受之后，就会成为影响两岸关系健康发展的障碍。对此，我们需要正视台湾岛内出现的两岸关系发展的认识偏差与认知误区，正确认识两岸关系发展中出现的利益分配问题，以更理性与善意的态度维护两岸关系和平发展大局。

        总体来说，在持续盛行的“民粹主义”激荡下，在台湾社会经济发展与两岸关系发展进程中，台湾岛内出现的“惧中”、“恐中”、“抗中”、“反中”、“反国民党”的社会现象以及不利两岸关系发展的种种论述，已经对两岸关系发展造成严重不利影响。如果这一社会现象与社会环境得不到有效扭转，还会持续对未来两岸关系发展造成严重障碍。

        二、台湾岛内政治结构变化对两岸关系发展带来新挑战

        两岸关系发展在相当大地程度上取决于岛内政政治发展与蓝绿政治力量对比。理论上，承认“九二共识”的国民党执政，并维持较大政治优势，有利两岸关系的稳定发展；否则，坚持“台独”立场的民进党力量强大或执政，则不利两岸关系发展。问题正在于，多年来岛内政治力量对比变化一直呈现“蓝消绿涨”态势，并在2014年底“九合一”选举之后出现结构性变化，将对未来两岸关系发展产生重大影响。

        台湾政治结构已逐渐由原来的量变转化为质变，即由过去的 “蓝大绿小”转变为“绿大蓝小”，而且“北蓝南绿”的区域政治结构也发生重大变化，未来不再有“北蓝南绿”之说，整个社会“蓝转绿”现象更加普遍。这种蓝绿政治力量对比主要体现在如下四个方面：（1）台湾22个县市，国民党执政县市由15个减为6个，民进党由6个增加为13个，无党籍由1个增为3个；按蓝绿结构分呈现“蓝8绿14”。其中6都（6个直辖市）由“蓝4绿2”变为“蓝1绿5”。（2）台湾人口2300万人，民进党执政县市人口达1444万人，占人口总数的61.7%；台湾合格选民1850万人，民进党13个执政县市人口1140万人，占61.62%；加上台北市，绿营合格选民则占合格选民人口的70%以上。（3）国民党在22个县市长选举的总得票数为499万张，民进党参选的17个县市总得票数为583万多票，超出国民党84万票；按蓝绿结构分，将台北市柯文哲得票数85万票中的65万票归为绿营（上届不看好的苏贞昌在台北市得到近63万票），再加上民进党未派人参加选举的县市票数估计20万票，则绿营总得票数达668万票，较蓝（国）多出近170万票。（4）国民党县市长选举得票率从上届（2010年）的47.88%降为2014年的40.7%，减少7.18个百分点；民进党由45.32%上升为47.55%，加上台北市则为55.48%，增加10.16个百分点 。

        这种岛内政治结构与蓝绿力量对比的变化，自然会影响到两岸关系发展。一方面，国民党的执政力弱化，掌控两岸关系发展的能力下降，在两岸议题决策上受到绿营更大的阻力与牵制力。“太阳花学运”之后，马当局在两岸政策问题上不断对绿营妥协，却对大陆更加强硬，对大陆要价越来越高，如在大陆开通M503等新航线、台湾加入亚投行、对“陆资”政策规范等问题上，台湾有关部门对大陆的态度更加强硬，更不友善，已严重影响两岸关系发展的气氛。

        另一方面，代表“台独”分裂势力的民进党、台联党等绿营政治势力持续壮大，是两岸关系和平发展的最大威胁。两岸关系和平发展以及取得的重大成果，在岛内的政治外溢效果与理论的解释是不一致的，没有出现“交往理论”所称的促进两岸社会融合与降低对抗或冲突的结果，反而岛内分裂与分离意识持续升高，认同中国人与支持两岸和平统一的人越来越少，支持或认同“台独”的人越来越多。这样以来，绿营势力尤其是民进党的发展、壮大甚至未来很可能重新执政，都会对两岸关系发展造成很大冲击，这是两岸关系发展的最大危险与挑战。

        在“蓝消绿涨”与蓝绿政治对抗背景下，台湾执政权的不规则周期限性变化与不确定性，给两岸关系发展所带来的风险与困难越来越大。2016年初台湾两场重要选举的不确定性与结果，会直接影响未来四年或八年甚至更长时期内两岸关系的发展方向。就“立委”选举而言，变数颇多，虽然还无法准确预测选举结果，但总体上将呈现“蓝减绿增”态势，最大的可能结果是蓝绿席次较为接近，也不排除绿营成为多数的可能性。未来台湾“立法院”蓝绿政治结构与力量对比的变化，会直接影响到“立法院长”的选举，不排除民进党人士出任“立法院院长”的可能性。一旦这一局面出现，“立法院”对行政部门的配合（若民进党执政）或阻挠（若国民党执政）的牵制力进一步增强，并将对两岸关系发展生产重大制约力与影响力。

        特别是2016年初台湾大选结果直接影响两岸关系发展方向。如果继续由国民党执政（尽管可能性较小，但理论上仍不能排除洪秀柱胜选的可能性），两岸关系和平发展大势可以维持，两岸制度化运作与协商机制会得以持续推进。一旦民进党上台执政（可能性比较大），由于民进党不承认“九二共识”，两岸双方没有基本的政治互信与政治基础，两岸关系逆转与倒退将不可避免，两岸关系和平发展将会受到严峻挑战（“两岸关系和平发展不可逆转论”是错误的）。尤其是两会的谈判、协商将会中止，两岸事务主管部门也将无法持续进行，两岸将重回民间往来与交流阶段。尤其是蔡英文有强烈的“台独”信仰与主张，民进党有“台独党纲”，因此不排除民进党执政过程中的政策调整或改革尤其是“宪改”等会涉及敏感两岸议题，可能会造成两岸关系的紧张、对抗甚至危机。

        三、国民党政治主张的模糊与倒退，增加了两岸关系发展的政治风险

        多年来，在绿营势力的政治挤压下，作为两岸关系发展的岛内重要政治力量——中国国民党的政治立场持续倒退，两岸政治主张模糊化，回避“一个中国”，回避“和平统一”，不仅造成国民党的发展困境，也成为两岸关系和平发展的潜在危机与重大挑战。代表国民党参加台湾领导人的“准参选人”洪秀柱在国民党中常会上的“道路”演讲对此有充分的论述与表达 。国民党虽然坚持“九二共识”，但在岛内更多强调“一中各表”，而且从不讲“反对台独”，对岛内“台独”“违宪”论述没有进行应有的反驳与纠正。

        国民党对一个中国的政治主张逐渐模糊与消失，很少讲“一个中国”，极力回避“一个中国”。国民党至今没有正式回应大陆提出的两岸共同维护“一个中国框架”的主张。中国国民党的宗旨是振兴中华，实现国家统一，今天却不再讲一个中国，不再讲统一，已背离了党的中心思想。最近，国民党主席朱立伦一再强调要找回国民党的“中心思想”，却未回答国民党的“中心思想”为何。事实上国民党的中心思想就是“三民主义”，振兴中华，不仅包括了一个中国，而且包含了中国统一。但今日之国民党对一个中国的主张越来越模糊，越来越淡化，压缩了国民党发展的战略空间，更不利两岸关系的长远发展，更严重影响两岸和平统一。

        坚持“中华民国宪法”本是国民党岛内政政治斗争的最大政治资产，而且对维护两岸法理上同属一个中国具有重大战略意义。然而，在民进党政治挤压下，国民党的“宪法”或“宪政体制”论述或表述不断向民进党靠拢，不时将“中华民国等同台湾”即将“中华民国台湾化”。“中华民国”的最大政治价值是现行“中华民国宪法”中“固有疆域”所确立的“两岸一中”思想。在今天两岸政治框架与现实下，就是台湾与大陆同属一个中国，这也是《台湾地区与大陆地区人民关系条例》的法理依据。但今天的国民党经常将“中华民国”“等同于台湾”，经常以“我国”、“全国”、“国人”等概念指代“台湾”，而不是“中华民国在台湾”，逐步与民进党主张的“中华民国是台湾”趋于一致。如果国民党不能坚定明确坚持“宪法框架”下的“两岸一中”的“中华民国”或“宪法一中”，则存在很大政治风险。

        另外，马英九提出“不统、不独、不武”的“三不”政治主张，尽管强调是他任内不推动统一，但在“不统”语境下，“不统”被视为马英九与国民党的政治主张。今天国民党只强调两岸和平发展，强调两岸交流与合作，却不再讲两岸和平统一，不再追求两岸和平统一，甚至不敢谈两岸和平统一。不久前，美联社报道，朱立伦在“习朱会”时主张两岸“终极统一”，引起朱立伦的强烈不满，对美联社提出抗议，要求删除报道内容。可见，国民党新任党主席朱立伦的两岸政治观，连理论上的“终极统一论”都不敢承认，而是强烈抗议，这是国民党发展的一大隐忧，也是两岸关系发展的一大挑战。

        在台湾政治格局正在发生重大变化的时刻，中国国民党决定在党纲中特别加入“坚守中华民国宪法，巩固九二共识”，这是非常重大的政治决定，是非常正确的政治选择，也是挤压民进党政治发展战略空间的最有力武器。中国国民党只有坚定正确的政治方向，坚持党的中心思想，坚守“两岸一中”的“中华民国宪法”，坚定巩固“九二共识”，明确反对“台独”，才能实现党的团结，凝聚党的力量，才有更大的发展空间。但由于岛内社会政治大环境的变化与历史的发展，未来国民党能否坚持这一政治立场，能否处处坚守“中华民国宪法”，能否让国民党回归“中华民国在台湾”的宪政体制论述，避免“中华民国空洞化”，避免“中华民国台湾化”，同时同“台独”分裂势力进行坚决的斗争，在当下的台湾并不是一件容易的事情。可以说，国民党在一个中国问题、统一问题上的大倒退以及政治方向的模糊，是两岸关系发展的潜在重大挑战。

         四、台湾“立法院”对两岸关系发展的牵制力与破坏力持续增强

        近年来，台湾“立法院”一直极力介入、参与及干预两岸事务，并已取得实质性进展，未来介入将会进一步制度化与强化，将成为未来两岸关系发展的一个重大制度性障碍。

        台湾立法部门干预两岸关系发展的手段主要有三。一是“立法院”通过政党协商等方式达成临时决议或所谓蓝绿共识，干预与牵制两岸关系发展。在审查“海峡两岸服务贸易协议”问题上，由于绿营的反对，在“院长”王金平的主导下，改变既有规则与过去形成的惯例，朝野政党达成该协议“逐条审查、不得包裹表决通过”的决议，等于判了“两岸服贸协议”的死刑，也是最终导致“太阳花学运”爆发的根本原因，直接阻碍了两岸协议谈判、签署与实施的进程。2014年1月10日，台湾“陆委会”主委王郁奇参访大陆前向“立法院”报告后，“立法院”朝野协商后随即又达成重要共识：王郁奇登陆后，不得接受、呼应“一中框架”、“反台独”等危害主权主张，或谈判这些政治性议题，否则负政治责任 。这等于否决了王郁奇访问大陆应有的权利及可能取得的实质性成果，即“废了武功”，让两岸事务主管部门的互访只具象征性意义，而无实质性意义与重大具体成果。显然，外界对两岸事务主管部门的高度评价是不客观的，是不科学的，是不了解真相的。根据朝野党团达成的这项共识，台湾“立法院”院会在2014年度“中央政府总预算案”中竞增加了台联党党团与民进党党团提出的限制王郁奇出访大陆的“主决议”。其中，台联党党团提案要求王郁奇在访问大陆期间，“不得与中方签署任何文件或发表任何形式的声明，不得接受或呼应‘一中框架’、‘反台独’等危害主权主张”；民进党党团提案要求王郁奇此行不应就“一个中国”、“一中框架”、“一国两区”、“军事互信机制”、“和平协议”或“阶段性政治关系安排”等政治性议题，进行任何谈判、签署任何文件，或发表任何新闻稿、声明。在2015年举行“张夏会”前，“立法院”台联党团再次要求戛立言必须遵守“立法院”通过的上述决议，不得签署任何文件或发表共同声明，也不得接受或呼应“一中框架”、“反台独”等危害台湾主权的主张，否则就要下台负起政治责任。另外，2015年3月31日，台湾“立法院”再次通过朝野协商达成决议：“要求行政院应本于有尊严的情形下申请加入亚投行，应向亚投行筹备处递交申请意向书，以维护国家最大利益，不得自我矮化”。然而，不论是“陆委会”主委访问大陆及与大陆协商，还是台湾申请加入亚投行等事宜，均是行政部门的主管事务，也属于马英九的权力范围（直接主管“国防”、外交与两岸等事务），但台湾“立法院”却不断扩权与越权，干预行政事务，干预与牵制两岸事务，对两岸关系发展造成严重影响。预计未来台湾“立法院”还会继续通过类似的方式，干预与牵制两岸关系发展。

        二是台湾“立法院”通过法律程序与制度设计，在规范与监管名义下对两岸关系发展进行实质性限制与牵制。台湾“立法院”不断调整、修订或制订涉及两岸人员往来、交流与两岸关系发展的法规，但重点不是规范与促进两岸关系发展，而是更多的干预、管制、限制与阻挠。如在“陆配”与“陆生”等问题上，台湾“立法院”通过的相关法规几乎全是限制性与歧视性的，是完全正针对大陆同胞的。就最新发展而言，2015年6月2日，台湾“立法院”三读通过《台湾地区与大陆地区人民关系条例》部分条文修正案，其中规定：进入台湾地区的大陆地区人民，若未经许可入境、超过停留、居留期限或经撤销、废止许可、从事与许可目的不符活动、有犯罪行为、危害社会安全，并增订“非经许可与台湾地区公务人员以任何形式涉及公权力及政治议题协商者”，“内政部移民署”可以强制出境，或限其10日内出境，若未出境，得强制出境，否则会依规定进行收容，最长为150天 。这一修正案看似在规范两岸人员往来，但实质是有意限制两岸政治性协商，而政治性议题协商解释空间大，弹性大，不利两岸广泛交流与深度合作，未来许多事务性交流可能都可扩大或弹性解释成为“政治议题协商”，很可能成为未来阻碍两岸政治协议的一大制度性障碍。

        三是制订专门法，监督与管控两岸协商谈判、协议签署及协议执行与落实。台湾“立法院”正在审议中的“两岸协议监督条例”是未来两岸关系发展的最大制度性挑战，可能成为套在未来两岸协商谈判、签署协议问题上的一根绳索。目前这一协议审查尚未完成，但2015年6月12日台湾“立法院”通过的《条约缔结法》 是值得参考的重要指标。这一新法规定：台湾与其他国家缔结条约的程序要“法制化”，无论签署前、讨论期间或事后，都必须取得“立法院”支持。此外，也纳入保留条款，争议条约可退回重议，但此法不适用于两岸条约、协定或协议。然而，这一《条约缔结法》很可能是未来“两岸协议监督条例”的重要参考，精神与原则应是一致的，而且可能会更严格。目前民进党对该条例的主要立场是“若涉国防、外交、财政及经济重大事项，行政院应向立法院提出报告”、且“立院决议后须公投复决”、“立法院得派员参与谈判”、签署的协议“一个月内送立法院审查”等。这一条例一旦通过，虽然是台湾有关两岸关系发展法治化建设的重要进展，却更是两岸关系发展的重大制度性障碍，需要引起高度重视与警惕。

        总之，台湾立法部门对行政决策机构与部门的介入是明显的，尤其是在两岸议题上更为明显与突出，将严重缩限与影响行政部门的两岸事务权力，可能会造成立法、行政部门的权责混淆与权责不清，会有严重的法律与政治后遗症，对两岸关系发展的不利影响与牵制更大，未来台湾行政部门与大陆的任何协商、谈判、协议签署甚至高层往来等都要受到立法部门的介入与干预，必将严重影响两岸关系的顺利、健康发展，特别是两岸和平协议签署的可能性大大缩小。就此看来，我们对未来两岸关系发展的前景不容乐观。